国际中国研究联盟首届年会系列简报之四

发布日期:2014-05-12 01:07:22    来源:北京大学国家发展研究院

简报2014年第036期(总第1131期)

 

背景介绍:2014年4月20日,北京大学国家发展研究院二十周年庆系列活动之“国际中国联盟(International Consortium of China Studies, ICCS)首届年会”在致福轩教室举行。我们将分五期简报报告本次会议内容。本与期简报报告澳大利亚墨尔本大学当代中国研究中心主任Christine Wong与法国国际发展研究中心中国经济研究中心主任Mary-Françoise Renard的演讲内容。

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Christine Wong: 遏制地方政府债务的挑战

地方政府债务增长迅速,是目前困扰中国公共财政管理的一大难题。这一问题的产生有其深刻的历史背景。在1979-2010的三十多年时间里,中国都缺少对地方政府债务的审计制度。直到2011年,中国动用了41,300名审计人员,对全国各省、市、县级的25,590个政府机构以及6,576个地方财政项目进行了审计。继这次规模浩大的审计之后,在2012年11月至2013年2月,以及2013年8月至9月期间,中国分别又进行了两次全国性的地方政府债务审计。审计结果显示,地方政府2013年6月底的直接债务总额相比2010年底上涨62%,担保债务总额上涨14%,而部分担保债务则上涨了160%。这一结果显示,中央政府对地方政府借贷的遏制政策鲜有成效。

财政分权正是造成地方政府债务激增的制度诱因。自1994年中国实行财政分权后,地方政府的收入与支出之间就存在严重的不匹配。一方面,城市化进程的加快要求地方政府加大城市基础设施建设,而另一方面,《预算法》又禁止地方政府借债,迫使相关投融资活动在表外进行。在固定资产投资中,地方政府的预算内融资所占比重从上世纪80年代初的30%左右下降到如今的不足5%。地方政府唯有依靠土地出让金和融资平台的借贷来满足需要。一旦移到了表外,就没有机构能对所产生的债务进行全面的监督,公共投资也没有统一的规划,公共投资的管理成为财政系统最薄弱的环节。财政部试图地方政府的金融风险,但对于预算外资源无能为力。

国际比较显示,欧美许多发达国家都允许地方政府进行借债,只是债务占GDP的比重被控制在比较低的范围之内。这些国家和中国一样面临地方财政风险上。地方政府由于自身征税能力有限,往往非常依赖上级政府的转移支付。公共财政管理制度对地方政府的约束力远小于对中央政府。此外还存在道德风险问题,无论是地方政府还是他们的债权人都会预期如果地方政府无法偿还债务,他们仍可以得到中央政府的救助。上述问题的存在使得各国历史上由地方政府引起的财政危机此起彼伏,例如1975、2006年的美国,2009-10年的澳大利亚,1989、1993、1997年的巴西,1995、2004-06年的墨西哥等。

为了抑制地方政府的财政风险,一些国家依赖市场纪律,比如美国、加拿大和澳大利亚。他们地方政府的借贷遵行市场化原则,具体体现在四个方面:地方政府的债务不由更高级的政府担保;贷款人在提供贷款时不受任何形式的胁迫;地方政府的偿债能力信息被充分得暴露;地方政府的借贷行为是理性的,不会期望有外力帮助自己走出困境。

即使在奉行市场化原则的国家中,也少不了一定的制度安排作为支撑。最常见的制度安排通常以地方政府法的形式体现,例如美国《地方政府法》中的黄金规则或平衡预算要求。此外,法律框架(尤其是在会计和申报方面),独立而有力的审计部门,独立并受到良好监管的贷款人,独立的评级机构等都是支撑这套市场化体系运作的必要条件。

除上述三国外,绝大多数国家采用基于财政规则的管制。例如西班牙和意大利就规定地方政府的当期借债不得超过当期收入的25%,巴西规定州级政府的债务总量不能超过当期净收入的200%、市级政府不能超过120%、当期借债不能超过115%。相比之市场化原则的财政管理体系,以管制为主的财政管理体系更加依赖制度支持。首先,需要一个整体的法律框架,包括强化版的预算法,政府间财政法或财政责任法;其次,还要有一个及时、准确、全面的汇报体系;此外,惩罚和纠偏体系也是不可或缺的。

中国目前的公共财政管理体系具有以下特点。第一,省级政府只有在得到国务院明确允许的情况下才可以借债;第二,地方政府在经促进济增长的政治压力下通过融资平台曲线借债;第三,政府的会计制度还没有达到国际标准;第四,对地方政府的债务和或有负债没有有效的监测机制;第五,国家审计局的报告是随机的,这不是审计局的核心任务;第六,目前的信息披露制度和市场完善程度无法满足市场导向型公共财政管理体系的要求。

如果中国想要建立一个更加自由的地方政府借贷规则,那么必须建立起一个新的法律与制度框架,同时加强公共财政管理能力的建设。要实现这个目标,首先要制定一部完善的财政责任法来界定具体的财政规则、汇报要求、执行机制以及对各级地方政府的惩罚机制。其次,规定地方政府借贷与投资的上限。再者,基于国际会计准则,建立一体化的会计与财政报告系统;最后也是最重要的一点,要大力加强财政部门对下级机构进行监测、评估、现场检查与施加惩罚的能力。

从目前的情况来看,要遏制地方政府的债务增长,中国还有很长的路要走。其中一个重要的原因在于监督人员与地方政府官员的数量完全不成比例。地方政府的公务员数量是3919万,中央政府只有192万,财政部和发改委这样的核心部门只有1000人左右。这使得中央政府的财政管理政策很难被直接贯彻。

 

Mary-Françoise Renard:中国财政政策周期性的决定因素

改革开放之后,为促进经济发展,中国实行了以财政分权为主体的改革。尽管在1994年出现了一波把部分权利收归中央的浪潮,但这并未影响总体趋势。中国式分权改革进行到今天,已经形成了以国家、省、市、区、县(乡)五级行政单位为框架的组织结构,其中地方政府在推动中国自下而上的改革中起到了积极的作用。不同于毛泽东时代的“公平优先”的执政理念,今天中国的地方政府更多关注于当地的经济发展效率,同时他们在预算决策以及地方财政政策的制定过程中享有很高的自主权。

中国地方政府的财政支出与当地GDP有很强的正相关性。尽管程度有所不同,但在我们的样本中,所有省份的财政政策都是顺周期的,并且这种顺周期性在经济扩张期表现得尤为明显。通过进一步细化公共支出去向,我们发现在经济好的时候,地方政府的新增支出主要用于政府行政支出、固定投资、农业补贴和社会支出。

研究发现,转型与发展中经济体的财政政策多为顺周期,而在发达国家中逆周期的财政政策则更为普遍。这种明显的差异源自三个因素。首先,发展中国家普遍面临严重的借贷约束,这使得它们很难在经济下行的时候推行扩张性的财政政策,而发达国家却能够凭借其完善的金融体系进行借贷。其次是政治因素,在缺乏制度约束的情况下发展中国家往往在经济状况较好时扩大支出,各地方政府可能为争夺同一资源而不惜过度支出。

学术界尽管存在一定分歧,但较为统一的观点是顺周期的财政政策并非最优。如Barro就认为最优的财政政策不应受到经济周期的影响;而凯恩斯主义者则坚持财政政策应该是逆周期的,这样才能减弱因外界冲击带来的宏观经济波动。

随着中国经济的发展,是否存在财政政策由顺周期向逆周期转变的势头呢?通过对比1978-1993和1994-2012这两个不同时间段的财政政策,我们发现中国各省份顺周期性弱化的现象确实存在,并且,政府规模越大、经济开放程度越高、金融市场越发达、产出波动越大、城镇化进程越慢的省份,顺周期性弱化的程度越明显。这些结果都是比较符合直觉的。地方政府规模越大,意味着可调动的资源越多,越有实施逆周期财政政策的资本;经济开放程度越高、金融市场越发达以及产出越不稳定,都会提高当地经济大幅波动的可能性,这将使地方政府寄希望于实施逆周期财政政策以稳定宏观经济的动机增强;城镇化进程越慢,地方政府面临的政治压力越小,尤其体现在公共支出方面,这也使得政府被动推行顺周期财政政策的压力减小。

除了上述结构性因素外,一些制度层面差异也会影响各省财政政策周期性转变的快慢。在这里我们考察了民众意识(以出版报刊、书籍数目和识字率衡量)、官员任期(以规定任期年限和剩余任职时间衡量)和省级政府治理效率(以当地市场化程度和查处的腐败案件数目衡量)对周期性转变速度的影响。结果显示官员预期在职年限越长、当地政府治理效率越高,财政政策转型的速度也会越快,原因在于更长的任期使得官员更为远视,而不是仅仅考虑当前政绩,同时治理效率的提升也让地方政府在实施财政政策时具有更多的独立性。但民众意识的作用并没有我们预想的大,只在某些省份显著。

总之,中国过去几十年的地方财政政策总体上是顺周期的,但在那些规模较大和经济更为开放的省份这种顺周期性表现较弱。随着经济的发展,财政政策的顺周期性出现了向逆周期性转变的迹象,并且这一转变的速度在官员任期长和政府治理效率高的地区更快。

 

(应晓妮、邹静娴整理,唐杰修订)