《中国新闻周刊》专访卢锋:引入竞争中性,突破改革僵局

发布日期:2018-11-19 15:37:00    来源:北京大学国家发展研究院

《中国新闻周刊》记者/蔡如鹏

10月14日,中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上表示,为解决中国经济中存在的结构性问题,中国将加快国内改革和对外开放,并考虑以竞争中性原则对待国有企业。这是中国部级以上官员首次对“竞争中性”正面表态。此后,国资委和国家统计局有关官员也纷纷回应。易纲这番表态也把这个专业术语首次带入了公众的视野。北京大学国家发展研究院教授卢锋此前曾对此做过深入研究。日前,他又专门撰文《如何诠释“竞争中性”:借他山之石,补改革短板》,探究竞争中性背后的深意。近日,《中国新闻周刊》就如何理解这个全新的概念对卢锋教授进行了专访。卢锋认为,从应对中国宏观经济当下困难看,借鉴竞争中性推进改革,有助于提振民营企业信心,更好激活市场内生力量走出下行调整阶段。同时,这位中国金融四十人论坛学术顾问还强调,通过改革落实企业平等竞争理念,仍是中国体制转型面临的现实任务,竞争中性原则对突破改革僵局具有现实意义。

旨在公平

中国新闻周刊:对于中国公众来说,竞争中性还是一个全新的概念。我们该怎么理解这个概念?

卢锋:竞争中性思想体现了对市场经济规则的常识性理解。按照OECD(经济合作与发展组织)定义:“竞争中性意味着没有商业主体仅仅因为其所有制获得优势,或处于不利地位。”

在某些领域有必要存在国有企业的混合经济环境下,竞争中性意在要求一国避免国有企业因其与政府所有关系,而获得相对于私有或其他类型企业的特殊竞争优势,由此为各类企业运作提供公平竞争舞台,以更好实现市场机制有效配置资源与鼓励创新目标。

这个概念最早是上世纪90年代澳大利亚为完善国内体制竞争环境所提出来的。1996年,澳大利亚联邦政府在《联邦竞争中立政策声明》中,对竞争中性的概念做了进一步的明确。其涵义就是,在政府重大商业活动中,政府不能凭借公共部门所有者的身份,利用立法或财政权力,获得优于其他私人部门竞争者的完全竞争优势,在非营利、非商业活动中则不适用此原则。具体则要求税收中性、借贷中性、回报率要求、监管中性、全成本定价等等。

竞争中性原则最初是作为澳大利亚国内经济改革政策提出的,后来OECD主要将其作为发达国家改革完善竞争政策的概念原则,加以总结推广,起初并不特别具有针对中国或其他新兴国家的含义。当然,近年美国等西方国家对我国经济体制某些特点提出质疑,在谈判新一代区域自贸协议和推动新一轮WTO改革中,也借用这一概念表达其利益诉求。

中国新闻周刊:发达国家为什么会提出竞争中性原则并普遍实行呢?

卢锋:发达市场经济国家之所以能提出并实行竞争中性原则,首先是因为这些国家是普遍存在国有企业的,大陆法系国家的国有企业数量还相当多。其次还因为这些国家对于何为好的市场经济、对于如何保持国家的较强竞争力有深刻的理解。

在最初,竞争中性原则只是澳大利亚的国内规则;后来,澳大利亚与美国、新加坡、韩国、日本等国签署双边自贸协定时都强调竞争中立,美国在与以色列、智利、加拿大、墨西哥、秘鲁、韩国、新加坡等国签署双边自贸协定时,也都强调竞争中立。

这是强调了一个事实:既然每个国家都存在国有企业,那么国有企业就在国际竞争时平等参与竞争,不能依靠政府补贴和优惠获得竞争优势。再后来,OECD国家采用了这一原则,TPP采用了这一原则。

中国以前总觉得TPP的国有企业条款是针对中国的,其实不是,竞争中性是现代全球市场经济国家普遍使用的处理国有企业、民营企业关系的技术性原则,并不针对某个具体国家。

有助于缩小分歧

中国新闻周刊:易纲行长在G30国际银行业研讨会上对竞争中性的表态,受到各方广泛关注,尤其是考虑到目前中美贸易争端正处于焦灼之际。对此,你有何评价?

卢锋:中美经贸争端根源非一日之寒,然而就直接动因而言,则是由美方一手挑起。去年年底特朗普政府发布二版“中国非市场经济地位报告”,系统质疑中国的国企、补贴和产业政策等方面体制特点;今年3月23日发布301调查报告,指责中国强制技术转让等技术创新政策损害美国企业利益,并提出对中国采取加征关税等单边措施挑起争端,由此引发中方报复。7月初相互实施第一轮加征关税措施,标志中美贸易战实际展开。

进入夏秋季双边争端进一步发酵加剧。在这个阶段,争端呈现出两个特点。一个是美方还在不断地加码,事态仍有扩大的趋势;另一个则是中美争端的部分议题正在朝国际化方向延伸,甚至出现多边化方向演变的苗头。这些最新演变动向,无疑应当引起我们足够重视。

10月24至25日,日本、澳大利亚等十二个世贸组织成员国贸易部长与欧盟代表在加拿大首都渥太华开会,讨论如何改革加强世贸组织使之现代化议题。会后发表的联合声明强调“我们认识到必须解决补贴和其他手段造成的市场扭曲”。

这句话意思很明确,不过对“市场扭曲”具体内涵以及补贴之外还有哪些“手段”造成扭曲则语焉不详。对此不宜因其言辞简略而忽视,也不好假定有关国家尚未就此形成具体思路。参考渥太华会议主导方其他场合相关立场表述,不难了解这句话背后具体内涵及其剑指中国的意向。

渥太华会议不是一个孤立的事件,结合此前的一些会议,我认为美国对我国经济体制某些特征提出的质疑,正在从双边争议向我国与主要发达国家之间现实分歧方向转变,并可能会向WTO与B20及G20等多边场合延伸。对此,我们无疑应更加重视。

易纲行长这次就竞争中性的表态,我个人感觉为管理外部环境变化与应对中美矛盾集中释放提供了一种新的思路,就是借鉴竞争中性原则,有助于更有效地应对美国发难,引导外部环境朝着对我国积极有利方向转变。

中国新闻周刊:这点怎么理解?

卢锋:面对外部环境变化,中国政府实施抗击美国单边措施、坚持改革开放方针、积极拓展国际合作组合应对措施是合理正确的,并且取得初步积极效果。过去大半年,我国在扩大开放方面动作频频,日前习近平主席在上海进博会演讲提出扩大开放新举措,对我国经济发展内外形势积极发展具有重要积极意义。

与扩大开放方面实锤落地措施有力形势比较,我们在力推国内改革方面受多方面客观因素制约还缺少突出建树。当务之急是要克服困难,加快补齐上述应对方针中改革措施的短板,以我国自身长期发展根本利益为本位,主动推出新一轮必要改革,扭转外部环境朝不利方向的演变苗头。

竞争中性是一个发达市场经济国家通行的概念。从近年演变动态和趋势看,发达国家倡导新一轮国际经贸规则调整改革,会将竞争中性作为一个工具性概念加以运用,美国也在大国博弈场合利用这一原则表达其政策诉求。

从本世纪第二个十年初期开始,美国官方在与中国对话以及改革国际经贸规则场合,频频利用竞争中性概念表达其观点诉求。

如2011年5月,时任美国副国务卿霍马茨发表专题文章,提出美国需利用包括竞争中性在内政策框架,以应对所谓国家资本主义挑战。2012年,时任美国国务卿希拉里在G20场合,也强调G20成员需恪守竞争中性原则。奥巴马政府2010~2015年主导推动“泛太平洋伙伴关系”谈判,协议最终文本包含“非歧视和商业考虑”“禁止对国企提供非商业资助”等条款,体现美国把竞争中性概念转化为具有法定约束力国际规则的政策思路。

在这个时候,如果我们抓住时机,借鉴竞争中性原则,加快推进改革,采用这种发达国家通行的概念,既有助于减少误解,缩小分歧,增加互信,也是深化国企改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

与改革方向一致

中国新闻周刊:如果借鉴竞争中性原则,是否会与国内目前现有的政策冲突?

卢锋:事实上,我国几十年经济体制改革探索的方向,与竞争中性原则取向存在一致性。

40年前,我国告别计划经济开始引入市场竞争机制,上世纪90年代初确立社会主义市场经济体制基本目标,鼓励公平竞争推动经济发展逐步成为社会共识,也成为最高决策层基本政策方针。1993年中共十四届三中全会改革决定就指出:“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,必须培育和发展市场体系。反对不正当竞争,创造平等竞争的环境,形成统一、开放、竞争、有序的大市场。”

十八届三中全会改革决定提出“国家保护各种所有制经济的产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正地参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济”,“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”。

可见竞争中性虽然不是我国政策标准用语,然而其强调不同所有制企业不应超越市场竞争规则的核心思想,与我国建立完善开放型市场经济的基本经验具有兼容性,与我国长期推进企业改革与培育促进公平竞争的政策取向存在交集。

这次如能借鉴竞争中性原则,突破相关领域深层改革举步维艰的困局,将对提升我国经济竞争程度与完善开放型市场经济体制产生积极影响。

中国新闻周刊:有关民营企业的话题是当前经济界讨论的一个热点。竞争中性原则是不是也将有助于民营企业的发展?

卢锋:竞争中性原则虽然针对的主要是国有企业,但国有企业与民营企业是一个问题的两个方面。过去40年我国创建利用市场竞争机制取得巨大成就,然而现实生活中仍相当程度存在所有制差别待遇现象。

例如由于行政性垄断与有关部门产业干预政策,在不少竞争性部门民企市场准入和投资仍面临歧视性待遇。在信贷融资条件、获得政府补贴、并购与破产风险、违法违规受处罚、遭遇流动性困难或债务危机时获救助等方面,国有与民营企业之间区别性待遇也属相当常见。

借鉴竞争中性原则启动必要改革,有助于更好提振民间信心与市场预期,进一步激活民营企业创新与投资活力,推动我国经济增长按照既有规律尽快走出下行调整阶段,并迎来新一轮内生增长。

近年,我国经济虽成功保持中高速增长,然而经济运行尚未真正摆脱下行压力,今年前三季度经济和金融数据显示下行压力有所增加。

本轮下行调整特别长,背后有多方面成因,包括经济潜在增速下降与外部环境不利影响等,然而受关键领域改革难以突破因素制约,加上意识形态领域传递某些政策走向不确定性信号,加剧民营企业信心不足与投资不振,制约民营经济内在活力充分发挥,也是导致目前经济特殊困难的重要解释变量之一。

事实上,竞争中性原则也将有助于我国国有企业的发展壮大。在竞争中性原则下,欧洲大量的国有企业建立了内外部制衡的企业治理结构,形成了强大的国际竞争能力。这一现象被称为“小国大企业”。

比如荷兰只有4.2万平方公里土地和1680万人口,却拥有12家世界500强企业,其中荷兰皇家壳牌石油公司、荷兰皇家飞利浦公司、空中客车集团、皇家阿霍德德尔海兹集团都是荷兰政府或王室作为出资人之一的企业。挪威的国家石油公司、德国的大众公司、法国的国家电力公司等都有政府的股份,有的比重还很高。

在竞争中性原则下,各国并不妨碍这些企业在全球市场上开展竞争,其国有色彩很不浓厚,以至于仍然感觉不出是国有企业。

当然,中国借鉴竞争中性原则,不应该也不可能照搬外国经验,可以采取以我为主、积极稳妥、渐进务实的方式推进。然而为今之计,确实要对必要改革形成紧迫感,尽快动起来。

本文首发于总第877期《中国新闻周刊》

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