《“两会”解读报告会》专题简报之五

发布日期:2017-06-02 15:10:39    来源:北京大学国家发展研究院

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背景介绍:2017年3月3-13日,3月5-15日,政协第十二届全国委员会第五次会议与第十二届全国人大第五次会议分别在京召开。北大国发院第80期【朗润·格政】论坛举办“两会解读报告会”主题论坛,分别邀请林毅夫、黄益平、刘国恩、沈艳、李力行等教授,从世界变局、中国治理、金融、大数据、国企改革等不同维度解读两会传达的重要信息,分享对相关议题改革与发展的研究与见解。我们将分五期简报报告发言内容,本期报告李力行教授的主要观点。

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李力行:从组织结构和信息成本的角度看国企改革逻辑

一、产权改革降低国有企业组织成本

上世纪九十年代中后期,中国国有企业组织成本非常高,出现了诸如所有权缺位、内部控制、缺乏公司治理等问题,造成了低效率。为了克服组织成本高企而进行的大规模国企改制,就是产权改革。

产权改革的逻辑就是国有企业组织成本太高时就要交给市场,可以国企改制变成民营企业,也可以民营企业参股,降低国企的成本,让市场起决定性作用。在近期的国有企业产权改革的文件中,中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业划分为不同类别,分类改革、分类监管、分类考核。

该文件把国有企业分为商业类和公益类,其中主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以参股控股。但关系到国民经济命脉的重要行业,虽然允许非国有企业参股,也要保持国有资本控股地位。

今年政府工作报告中进一步提出深化混合所有制改革。其中在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工领域要迈出实质性步伐,这些战略行业保持绝对的国有可能会带来较大效率损失,因此仍要服从产权改革逻辑。对于法律法规未明确限制进入的行业和领域,都要明确市场主体平等的进入,不合理的行为要坚决制止,充分体现产权改革的灵活。

二、向下级国资管理部门分权,降低信息不对称

对于由政府控制的经济活动,可通过分权改革降低政府和国企之间信息不对称的问题,减少委托代理问题带来的低效。

哈耶克在1945年《知识在社会中的运用》中指出,分权可以充分利用地方的信息,即让掌握地方信息的基层做决策。因此,对不进行产权改革的国企而言,至少在政府内部分权给地方政府,尽量实行属地管理,实行下放。比如把央企下放给省国资委管理,成为省属企业。中央要管理外地的国企,在信息的获取沟通及监管方面都存在问题,外地国企的管理成本越来越大,下放成省企可以便于省国资委更好地进行监管。同时省国资委也可能存在信息问题、距离问题,需要进一步把省属企业下放给各市县。

对于目前存在分权不彻底的问题,国务院国资委应该弱化对地方国资委的监督,集中于中央企业的监管。如果加强国资委系统的垂直指导监督,可能会代替或者干预下面的国资委履行出资人的责任,不能根据企业所在的具体环境采取对策,容易僵化。因此当政府继续保持对国有企业的控制、保持国有股权的时候,也应该分权给地方,注意利用地方信息,发挥属地管理的效果。

三、放权改革,扩大企业经营自主权

放权改革,就是在给定一级国资委监管一级国企的前提下,在具体的管理中,少干预企业的具体经营决策。高效的企业能迅速处理复杂多变的信息,国资委对企业经营过程中的复杂多变信息的掌控能力肯定不如企业经营者。央企每年需要报送年度投资计划,由国资委审核批准,投资项目中途变更的必须上报国资委,这些太过具体的监管容易剥夺企业的自主经营权。另外,在国企的监管上如果分别制定详细的考核目标,也容易重蹈计划经济的覆辙。

信息技术的发展不能完全解决国有企业监管的问题。虽然大数据、云计算的出现使信息沟通越来越容易,但大数据包含了不少冗余的成分,有夸大瞒报的现象,对于分析和处理的要求会更高,在某种程度上反而增大了信息处理难度。信息的难题不可能靠技术来解决,而是最终需要人来管理,信息不对称的问题本质上是人的激励问题和机制设计的问题,不是技术问题,所以信息技术的发展不能完全解决国有企业监管的问题。从信息的角度来看,各级国资委管理企业应该给企业更多的自主权,发挥企业的优势。国资委应该弱化过程监管,着重于业绩考核。

四、压缩国企内部层级管理,提高信息传播效率

从组织架构和信息的角度出发,应该在国企内压缩管理的层级。当前很多国企有子公司、孙公司、曾孙公司等五个层次,复杂的架构一方面强化了行政性,另一方面,信息在大型企业集团中的传播会大打折扣,增加管理难度并降低效益。通常低层次的企业效率更高,但资本的增速更慢,说明其积累的资源被高层次的母公司拿走,所以在国企集团中利用行政级别配置资源容易形成扭曲。

压减法人企业的数量、压缩管理层级,在去年国务院办公厅关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见中已经有体现,今年的两会上说央企减少了2730个法人,管理层级缩小,管理穿透力增强,也说明了国企内部管理的成果。

在国企重组方面,行政化的色彩比较严重,尤其是跨省远距离的重组使得决策权集中,但是分散在各地的子公司在兼并之后常常难以协调,出现信息沟通的困难,同时强化国企的垄断。所以从信息和组织的角度,国企兼并不应该强行推行,不应该为了兼并而兼并。兼并可以统筹协调减少重复建设,但如果不注意信息的问题,就可能强化官僚化的组织架构,产生效率低下的问题。

(王勋编辑,作者已审阅)