姚洋:胡温政府弥补很多发展中的不足

发布日期:2014-01-02 10:50:14    来源:北京大学国家发展研究院

2013年12月30日,北京大学国家发展研究院院长姚洋教授在“第十四届学习型中国-世纪成功论坛” 发表了演讲,以下为演讲实录:
 
社会要进步,国家、民族要富强,靠的就是企业家。今天主要讲三方面内容:第一,如何理解十八届三中全会的历史意义;第二,三中全会经济改革的内容;第三,未来经济改革可能遇到的一些障碍。

    如何理解十八届三中全会,如何理解十八届三中全会在过去30年的地位?应该从我国的政治周期来理解,虽然中国的政治制度和西方的政治制度不一样,但是我国基本上能保证每十年能顺利地交接班,从而形成了每十年一次的政治周期。大体上可以把过去这30多年分成三个阶段:第一个阶段是1978年到1991年,特别是80年代,这是改革的准备阶段,整个80年代是新启蒙的时代,主要是以介绍新思想、新想法为主,同时在酝酿改革。那时唯一做成的改革是农村改革,整个城市改革还没有开始。1992年邓小平南巡之后,才开始了真正的城市改革,在江泽民、朱镕基时代,完成了非常艰巨的改革,特别是国有企业改革、政府改革,以及加入世贸组织。在21世纪头十年的经济增长会如此之快,实际上是90年代打下来的基础——改革的基础。2003年到2012年胡锦涛、温家宝这届政府,有人认为他们的改革停滞了,但我认为每个时代有不同的任务,这个时代做的事情实际上是在弥补过去20年所留下来的一些问题。最重要体现在两个方面——农村和社保。数据表明,现在农村基本上实现了医保的全覆盖,城市的社保也重建的,这届政府功德无量。2013年可称之为“改革再出发”的一个阶段;未来十年,由十八届三中全会来定调将是一个改革的十年。
 
回顾过去的35年,可能历史上有三次三中全会会被记住,第一次是1978年的十一届三中全会,第二次是1993年的十四届三中全会——确立了社会主义市场经济的总体框架。十八届三中全会将是完成我国社会主义市场经济改革的一个重要会议。经济改革改什么呢?姚景源先生认为,核心是让市场在资源配置过程中起决定性作用。但是如何把核心的内容落实到实处?我认为要推进比较重要的、几个方面的改革。第一是负面清单,第二是户籍和人口政策改革,第三是农地制度改革,第四是金融体制改革,第五是调整中央地方关系。
 
第一方面是关于负面清单。负面清单就是非禁止记录,我国的管理是允许的事情才能做,没有说允许的都是不能做的,或者说做了可能会给你定罪,是违法的。采纳这个负面清单之后,今后就会列明哪些领域是不能进入的,或者说进入要受到很多管制。没有在负面清单里的行业,企业就可以进入。之所以推出负面清单,是今年中美战略经济对话确立的一个指标。这次中美战略经济对话,汪洋副总理曾在会上向美方承诺,一个是负面清单,一个是准入前的国民待遇,准入前的国民待遇是针对外企而言,以前我们先分成外企、国企、国内企业,外企有不同的管制方式,今后将对所有类型的企业采取同样的管制方式,这为下一步中美投资保护协议铺平了道路。上海自贸区已经尝试做负面清单,我们对企业的管制非常多,如果真正能实现负面清单这样一个新的规制,这将加快我国迈向市场经济的步伐。
 
第二方面是户籍制度改革以及人口政策调整。人口政策的调整,即允许单独夫妻生二胎,这里有国家发展研究院老师的贡献。我们今天坐地铁,在街上看到的都是年轻人,再过20年,我国将会迎来一场“银发潮”,届时我国65岁以上的人口总数大概会相当于美国现在的全部人口,这是一个巨大的挑战。今天改变计划生育政策,对迎接老龄化的挑战至关重要。去年2月份国务院已经公布了一个关于户籍制度改革的政策,但是没有执行。三中全会这个政策实际上是比去年的政策稍微往后退了一步。县级、县以下,就是小城市户籍基本放开,只要有稳定的工作和住所,就可以申请本地户口。中等城市,按照去年的说法,只要居住满三年,就可以申请本地户口,这次则较为模糊——中等城市酌情处理。大城市这次提出来要严格管制。无论如何,若能实现户籍制度改革,就能大大推进人的城市化。
 
第三方面是农地制度改革。农地制度改革的内容大体上有三项,第一项就是确权。农民和集体的关系是承包者和发包方的关系。在过去20多年间,农村土地制度改革一步一步推进,十年前开始说30年不变,这次则讲要确权,确权的意思就是要丈量土地,定每家每户土地的方位,然后给每家每户发土地证,发了土地证之后做什么呢?三中全会提出来两个非常重要的政策方向,第一是生产用地可以用来做抵押。例如我有七亩地,以前这七亩地只能种粮食、种蔬菜,现在则可以把它作为财产,到银行申请贷款,从而实现了农民的财产权。另外一个内容就是集体建设用地和宅基地可以直接入市,以前要通过政府征,征完之后,给农民补偿款,现在把这个环节跳过去,农民可以直接拿着自己的宅基地、集体建设用地,到市场上出卖,即直接和开发商见面。如果真正实现这两点,基本上农民第一次拥有了财产的权利。例如我们住在城里头,拥有一栋房子,实际上即是拥有财产,因为房屋可以买卖。在农村,虽然农民作为一个集体拥有土地,但是不能把土地变现,这两条若实现了,农民则有了变现能力。
 
第四方面是金融改革。在国际方面主要是改两项,一是实现在资本账目下的可兑换,今天普通老百姓,即使持有很多人民币,也不能投资美国股市,只能去美国购买商品和服务,这就是资本管制。在未来这一段时间,资本管制可能要放松。另一项随之而来的改革就是人民币浮动范围会扩大,人民币币值会更多由供需决定。国内方面的改革,一方面利率要市场化,这会很快推进,另一方面要对国内的民营资本开放金融市场,这是一个巨大的挑战,现在互联网金融很盛行,阿里巴巴有支付宝,支付宝上面有几百亿、上千亿的钱,要把这个钱用起来,就出现了互联网金融。下一步要看是否允许大家普遍去做互联网金融,这是金融体制改革。
 
最后一部分改革是中央和地方的关系,核心是财权和事权的匹配。现在中央和地方预算内的收入是中央和地方单位各拿50%,但是地方政府支出占到85%,中央政府支出只有15%。中间这么巨大的差由谁来弥补呢?一方面中央政府转移支付弥补一些,大概地方政府支出的40%来自中央政府的转移支付,但是另外一部分靠地方政府自筹,目前重要的是卖地的收入。会采取什么样的措施来调配财权和事权呢?一种办法就是上收支出权,还有一种办法是给予地方政府更多收入的权利,比如发债的空间,甚至允许地方政府直接在证券市场上发债,这基本上是几个改革的内容。
 
那么,困难在哪里呢?我认为挑战是巨大的,改革到今天,已经不能像80年代和90年代的改革,当时成果非常明显。现在改革的成果不能一目了然。困难主要体现在以下几点:第一是负面清单,负面清单怎么确定?在金融领域,负面清单定在什么地方?互联网金融算不算负面清单?现在已经有很多人在做互联网金融,今后是否能让大家阳光运作?这是很大的挑战。另外,在负面清单之外的产业是否还需要审批,审批的门槛有多高,流程有多复杂,这也要确定。
 
户籍制度改革面临的挑战。人口制度的调整是各省单独做,现在是让各个省自己去调整它的人口制度,但是户籍制度没办法让各个地方去做,没有一个地方愿意率先做这件事情,郑州曾经开放过户口,最后发现受不了了。所以,户籍制度的改革一定是全国一盘棋。能否恢复1954年《宪法》里第90条:就是公民有选择居住地的权利,到82年《宪法》却把这一条去掉了。既然户籍制度改革要推进,能否在国家层面对它进行全面的调整?
 
农地制度的改革争论非常大。当三中全会公报发布之后,很多人就开始跃跃欲试,特别是一些搞资本运作的人就要成立公司,例如信托公司要投资农业。这次农村工作会议强调三点,其中包括:土地的集体所有权不能变,土地管理不能变。习近平总书记这句话大家印象深刻,就是把饭碗端在自己的手里,强调粮食安全。刚才谈及的几点改革就是集体土地所有制。我有七亩地抵押给银行,如果我不出钱,实际上银行很难变现,因为最终还是在集体手里,这就会产生矛盾。集体建设用地直接入市,这里也有很多法律上的帐目问题,而且也可能和很多城市规划发生冲突。例如我是一个城里人,厌倦了城里的生活,想到农村去盖一栋房子,很多人有这个想法,又便宜。当我找到一个农户,说我把你这个房子拆了,我出钱帮你盖一栋房子,你住一层,我住二层、三层,很多农民会愿意。但是,这是没有产权保障的。所以,很多做企业的想投资农业,要特别小心,因为法律非常不健全。要推进农地制度的改革相当艰难。
 
金融改革国际部分问题不大,因为这是倒逼出来的,倒逼机制将推进人民币的国际化,因为中央政府已经下决心要推动人民币的国际化。但是,人民币想要成为一个国际货币,一定是全部可兑换。然后它应该有浮动,这部分应该会很快做成。国内方面尚待观察,有好几家大企业提出来要建银行,阿里巴巴提出要建阿里巴巴银行,本来市场上的预期很乐观,说今年年底之前能批,但是现在看来有困难。说明内资开放这一块,步伐要迈开是很困难的。监管者怕担责任。现在去做互联网金融,不出问题没有一点问题,但是出了问题,它可以推卸责任,这不是我的责任,我没有允许你干,出问题了,他就可以利用法律手段来惩治这些违规者。
 
央地关系存在的问题有很多,其中一个困难点在于:我国是单一制国家,地方政府的权威来自中央政府,中央政府要为地方政府负担重要的责任;在一个联邦制国家,中央政府来自于地方政府,地方政府要负责财务的义务。而在中国,一个地方政府不能宣布破产,因为当一个地方政府不能支付它的债务的时候,中央政府有责任必须把这个债务全部拿下,所以这是我们核心的矛盾:就是在一个单一制国家,如何实现财政上的分权,这个问题不好解决。目前的解决办法就是中央掌握权力,它要掌握财权,用转移支付调动地方。这是不会改变的,如果中央政府放弃了收入,那么中央政府对地方政府的调控能力就会大大下降。对于发市政债,我个人还是持一种比较谨慎的观点,因为最终中央政府要托底,然后给市场释放一个错误的信号,这些市政债的利息都非常高,企业发展就会变得非常困难。
 
总结起来,改革方案振奋人心,而且这次可能习近平总书记要亲自担纲,要担任改革领导小组的组长,也定了一个时间表,2020年我们必须完成所有的改革,这是振奋人心的方面。但是,如何实现,还有很多很多的阻力需要克服。当然,还有一点就是三中全会讲了很多如何改市场,让市场更加市场化、自由化,但是如何约束政府讲的是不足的,如果这个政府,特别是地方政府还有很大的权力,它不仅在管理,而且地方政府自己其实就是一个大公司,跟企业家在市场里头一起玩,在这个市场里头,要建设真正的市场经济还有很大的挑战。所以,下一步不仅是改经济,让它变得市场化,更重要的是希望通过改革经济,最后能够改政府,让政府改革更深化一步。(本文未经演讲人本人审阅)

姚洋:胡温政府弥补很

 

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