李开孟:中国政府和社会资本合作(PPP)发展现状、存在问题和对策

发布日期:2017-11-06 19:13:33    来源:北京大学国家发展研究院

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背景介绍:基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是社会经济赖以生存发展的物质基础。基础设施及公共服务的提供途径通常有三种。第一种由公共部门提供公共服务,在完善的公共部门治理体系下能够发挥高效率,低成本、公开透明等优势,但也会出现政府失灵的问题。为了弥补政府失灵就出现了第二种由私营部门提供公共服务的完全市场化的方式,政府通过规制保证公共利益,私营部门照市场规则提供公共服务。但这种方式也会出现公益性和商业性的矛盾,即市场失灵。为解决政府失灵和市场失灵的问题,世界各国探索如何发挥公共部门和私营部门的优势,建立一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系来提升公共服务供给的质量和效率,于是就催生了第三种方式——PPP模式。

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一、PPP概念的不同理解

(一)政府和社会资本合作

我国对PPP概念的理解不是“公私合作”而是“政府和社会资本合作”。从PPP的产生来说,它强调的是公共部门和私营部门合作,但这个理念在中国无法直接落地。主要是因为我国的国有经济占市场主体地位,而国有企业不是真正意义上的私营部门,也不是完全的公共部门。这就造成政府制定政策的时候不是按照公共部门和私营部门分开管理的,而是按照企业投资项目和政府投资项目来分,政府投资项目实行审批制,企业投资项目实行核准制和备案制。在这个基础上,有专家将PPP的中文翻译成“政企合作”。这种翻译的问题在于,只有当二者相互独立的时候,才能做到相互制衡,建立公开透明的可持续的合作伙伴关系。但政企合作中的“企”包含了地方政府所属的国有企业、平台公司、事业单位等,无法做到与当地政府相独立。所以最终将PPP翻译成“政府和社会资本合作”,就是为了强调引入独立于地方政府的第三种力量,推动体制改革和机制创新。

(二)私营融资PFI

第二种理解是英国的私营融资PFI(Private Finance Initiative)。英国政府在财政资金缺乏的情况下,希望通过私营融资来建设基础设施。国际上基于英国的PFI构造了一套PPP的制度体系,这就是国外政府、有关国际组织和国内很多专家理解的PPP。其目的在于建立公共部门和私营部门的合作关系,有效利用财政资金。但这种意义上的PPP在世界各国没有得到大规模的推广应用,主要原因是法律制度门槛高、对政府中长期预算管理要求高、双方谈判交易成本高、对未来二十到三十年的长期合作预期困难、合同的执行缺乏灵活性等。

(三)PPP概念的拓展理解

一是从经济发展的角度,将PPP扩展理解为提升区域经济发展质量和效率的工具。通过建立合作关系,挖掘各自的优势,运用使用者付费的特许经营理念,构建一种基于市场化的回报机制。这种扩展在广大发展中国家日益受到重视和大规模推广运用,我国也有丰富多彩的探索。比如特色小镇的开发、旅游基础设施的建设、医养结合等等领域,都不再单独依靠财政资金。二是从社会发展的角度进行拓展,联合国系统从2015年开展推动实施以可持续发展理念为指导的PPP模式,这种新型的PPP模式,强调要发挥其在促进社会可持续发展方面的效率功能。其理念的核心是动员公共部门、私营部门、NGO等各方力量,通过建立合作伙伴关系,发挥各自的优势,共同实现以人为本的可持续发展目标,解决经济社会发展中的公平和效率问题。

二、中国目前PPP存在的问题

从2014年开始,在国家发改委、财政部等有关部门的积极推动下,中国掀起了引入现代PPP理念及推广应用PPP模式的热潮。国务院及中央各部委、各级地方政府纷纷出台各种激励性政策,鼓励PPP模式的大力推广应用,取得很大成绩,同时也出现一些问题。主要表现在:第一,用政府购买服务的理念统领整个PPP制度体系的建设,将对中国PPP模式健康发展产生严重影响。第二,PPP要求的是SPV中的各方共同具备项目设计、融资、建设、运营等能力,目前我国的PPP要求社会投资人具有相关的能力,忽视了SPV的专业整合和治理能力。第三,政策文件突出引导企业积极参与PPP相关业务,成为躲避招标承揽业务的工具,对提高公共服务质量的重视不够。第四,有关政策文件里提到“全面实施”或者“强制实施”PPP,不符合PPP模式的应用特征。第五,政策文件中强调地方政府与其所属平台公司可以采用PPP的名义进行合作,不符合PPP合作主体之间应相对独立的基本要求。第六,政府为提升PPP项目的可融资性而设立的基金理应代表公共部门维护公共利益,而不应定性为社会资本方。第七,对于政府付费型PPP强调可用性付费,需要跟绩效挂钩,但目前我国是脱钩的。第八,目前很多PPP项目本身不具备商业盈利能力,为此我国构建“可行性缺口补贴”的概念,靠财政资金补贴才能维持其财务可行性,导致大量套取财政资金补贴。第九,PPP项目财政承受能力的论证,缺乏政府理财、预算体系、法律制度的有效支撑,难以有效发挥规避未来财政支付风险的功能。第十,目前过于泛化的PPP模式应用,不利于推动公共治理体系的改革。

除了上述制度文件存在的问题外,在实际操作层面还存在以下十个问题。第一,PPP的本质应该是项目融资,现在实际却演变成了政府融资和国企融资。第二,PPP项目是股权投资,事实上却演变成明股实债。第三,PPP强调的是长期合作,但实际却是各种形式的短期融资、过桥融资。第四,PPP强调去杠杆,但实际上却演变成加杠杆的工具。第五,主管部门为了运动式推广应用PPP而出台各种奖励政策,使得PPP演变成套取财政资金的工具。第六,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)要求严格控制预算,在此背景下提出的PPP却变成了事实上的突破预算约束的创新工具。第七,目前的PPP项目中,大家不关心公共服务供给质量和效率的提升,只关心资金筹措、赚取施工利润。第八,PPP的运作需要专业的咨询策划,目前的咨询服务流于形式。第九,PPP本应是深化改革的工具,目前却拖延了改革创新。第十,政府以PPP的名义过度参与项目实际运作,拖延了投融资体制的深化改革。

三、对PPP未来发展的战略性思考

首先,PPP模式并非万能,仅适用于特定环境条件下的基础设施领域。PPP模式有其自身的局限性,要求针对具体项目制定特别的制度安排,交易成本很高。如果按照目前的政策导向,强制性盲目扩大PPP的应用范围,不仅会拖延公共领域的改革,而且会付出高昂的社会成本。

其次,PPP模式的运行理念有三个层次。第一个层次将PPP作为政府采购公共服务的工具。第二个层次把PPP看做提升区域经济发展质量和效率的工具。第三个层次将PPP作为实现以人为本、可持续发展的工具。即从财务、经济、社会等三个层面来理解PPP。这三个层级是递进的关系,第一代PPP主要提升财政资金的使用质量和效率;第二代受到广大发展中国家的青睐,用于整合各种专业资源、通过合作共赢实现当地经济的发展;第三代则是更高意义上的PPP,为了实现社会资源环境的协调和可持续发展。

在传统的特许经营模式、PFI模式及可持续发展理念基础上的实践总结,构成现代PPP模式的三大支柱。目前我国对PPP的认知主要停留在第一代PPP的层面,但第一代PPP受到财政支付等方面的限制,不可能大规模推广,所以应高度重视发展第二代PPP,应通过投融资体制的深化改革,建立市场化的投资回报机制,发挥PPP促进经济发展的作用。同时,也要高度重视第三代PPP对促进以人为本及可持续发展的作用。

最后,三代PPP的成熟度存在差异。第一代相对比较成熟,第二代在制度建设上仍属于探索阶段,第三代还处于概念引入阶段。第一代的制约因素主要是制度环境、预算体系和适用范围。第二代PPP的应用范围明显大于第一代,但如果投融资体制改革不到位,市场化运作的机制不健全,公共服务的价格和收费形成机制不完善,也难以得到健康发展。第三代PPP强调以人为本,需要整个社会新发展理念的真正落实,以便为可持续发展奠定基础。

四、中国推进PPP模式健康发展的对策

第一,促进第一代PPP模式健康发展。虽然第一代PPP的适用范围受到限制,但第一代PPP是现代PPP模式发展的重要基础。构造了利益共享、风险共担、长期合作的现代PPP核心理念,对于引入并推广应用现代PPP价值体系发挥着重要的促进作用。第二,推动向第二代PPP模式转换。这就要求以推动深化投融资体制改革为目标,通过实施市场化改革路径,完善公共服务收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,开启第二代PPP的伟大实践。只有转向发展第二代PPP,才能有广阔的应用空间。第三,积极引领迈向第三代PPP。目前我国提出了新的发展理念,与联合国倡导的以人为本的目标高度一致,我们要积极引领迈向第三代PPP,从而促进中国PPP的健康可持续性发展。

讲座人背景介绍:

李开孟,中国国际工程咨询公司研究中心主任,中国技术经济学会副理事长,研究员,享受国务院特殊津贴专家,联合国欧经会(UNECE)公私伙伴(PPP)专家组成员、城市轨道交通PPP国际标准研究项目组组长,国家发展改革委PPP专家委员会委员,国务院国资委中央企业智库联盟研究员,清华大学PPP研究中心专家委员会委员,拥有注册会计师、咨询工程师(投资)、监理工程师、资产评估师、美国项目管理学会专业项目管理师(PMP)、亚洲风险与危机管理协会注册高级企业风险管理师、澳大利亚项目管理协会高级注册项目管理师等执业资质。公派赴美国斯坦福大学访问学者,中国人民大学人口资源环境经济学专业经济学博士。