郑世林:项目制向普惠制的渐进式转型

发布日期:2018-02-01 13:28:24    来源:北京大学国家发展研究院

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郑世林:项目制向普惠制的渐进式转型

背景介绍:十九大报告提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代,这是一个重大判断。2018年1月19日,北京大学国家发展研究院举办第103次【朗润•格政】研讨会。本次研讨会以“新时代的中国发展战略”为主题,来自北京大学、清华大学、中国社会科学院10余位中青年学者从哲学、国际政治与外交、经济、公共管理、历史、法学等多视角,研讨中国新时代战略的重要安排和转型。本文根据北京大学国家发展研究院副研究员郑世林在研讨会的发言整理。

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十九大报告明确提出了“中国特色社会主义进入了新时代”,这意味着中国未来国家治理方向会有很大的转变。大家已经站在自己研究领域,从哲学、政治、外交等视角分享了对“新时代”的理解和判断。站在“新时代”的起点,我也尝试分享近年来对于“新时代”国家经济治理模式转变的一些思考。

中国自上世纪90年代以来,国家经济发展表现出明显的项目经济驱动的特征,项目制治理模式已经渗透到经济和社会的各个领域。1994年,中国实行了分税制改革。一个显著的变化是,中央政府财政汲取能力迅速提高,中央财力占比由大约三成快速提高到了七成。为了弥补地方政府的财政缺口,中央政府将转移支付资金中相当大的一部分资金指定专门用途,戴上各种“项目”的帽子。专项项目资金补贴占中央转移支付比重从1994年约16%,增长到2012年的46.73%,资金规模接近1.9万亿元。而且,这种项目资金,采取竞争性分配方案替代普惠性方案向下发包,通过地方配套资金一起来撬动地方经济发展。

大规模的中央项目补贴资金,深刻改变了地方政府的行为。地方政府通过“跑项目”、“拉项目”、“大办项目”来引导或主导地区经济发展。地方巧妙利用部委项目政策,以及项目资金的支持,将基础设施建设、土地开发、招商引资、扶持重点产业发展、鼓励企业技术创新等政府活动包装为项目,来引导企业参与地方政府的经济规划和计划。因此,中央政府项目制经济治理模式,使得地方政府运作模式基本上围绕项目开展。而且,地方政府的公共财政开支也基本上通过项目方式来运作,通过项目申请方式,调动企业、农村、基础单位、农民、企业家、职工、学者等的积极性。

中央和地方政府大量的项目补贴,在竞争性分配方案下,也引发了企业之间项目资源的竞争。中央和各级政府下达的重点、特色和新兴产业发展、区域振兴计划、综合农业开发、创新发展战略等一系列专项补助,都是通过项目申请方式,发包到更具备条件的企业。对于企业来说,无论是国有企业还是民营企业,得到政府项目资助不仅限于获得一笔重要收入,也同时获得了某种意义上的政治荣誉。因此,不仅各级地方政府,企业也被纳入到政府项目制治理体系之中,形成了一种带有普遍含义的“项目治国”。

我们对这种治理模式进行了概念提炼,所谓项目制是指中央部委将各项事务(经济发展、科技发展、公共事业,等等)与财政资金立为项目,通过申请机制向下委托,将中央、地方乃至企业、基层组织和个人“捆绑”起来,实现中央政府自上而下治理意图的体制模式。因此,项目制是一种“条条系统”的特色政府治理体制。这种治理模式也很快被地方政府采用,已经成为贯通经济、政治、社会、科技、教育等各领域的普遍治理机制。

项目制治理模式促进了“项目经济”的大繁荣,也是中国近年来经济高速经济增长的重要制度解释之一。项目制可以集中优势资源,实现基础设施和产业的优先和快速发展。作为发展中国家,中国相对发达国家基础设施落后,各个产业较缺乏竞争力。在项目制下,国家可以集中优势资源,并发挥地方政府配套的杠杆作用,实现基础设施先行发展。我们可以观察到中国无论在高速公路、铁路、电力、电信、水利、城市基础设施建设上,都创造了世界的奇迹。而且,项目制也可以将资源优先布局到相对条件好的地区、相对优秀的企业,实现国家在某些行业的快速发展。我们同样观察到,政府将某些产业列为重点发展产业,这些行业都会有大量的资源投入,行业也会出现快速繁荣的局面。

项目制被各级政府广泛采用,成为政府拉动经济增长的主要模式。但是,这种曾经推动经济高速发展的体制机制已经开始难以适用。项目制通常会是“锦上添花”,而不是“雪中送炭”,出现了不平衡发展的现象。由于项目制带有半计划、半市场的特征,导致政府职能部门拥有巨大的项目垄断权力,很容易引起“跑部钱进”、官商勾结、企业不公平竞争等一系列问题。而且,政府职能部门立项往往很难熟悉基层企业的真实需要,容易导致资源的误配。此外,地方政府往往为了自身利益最大化,也会扭曲项目的实施。比如,一些项目的地方配套资金难以到位、配套资金空转、假配套等现象;有些基层政府将项目重新打包改变项目用途等。最后,基层企业为了利润最大化也存在着大量骗补、挪做他用等现象,带来项目制难以解决的“最后一公里”问题。

项目制也是发达国家治理的一种重要机制,但是一般是用来弥补市场失灵。而且,越来越多的项目直接由商业银行、保险公司进行市场化运作,中央政府建立了严格的监管机构,地方政府参与度并不高。

因此,我们认为中国项目制经济治理的边界需要收缩,应该专注于市场失灵,投放到真正需要的项目单位,是“雪中送炭”,而不是“锦上添花”。另外,也要充分发挥政府项目市场化运作的机制,加强中央和省级政府的项目监督作用, 淡化基层政府在项目中的监督职能。

随着中国经济向高质量发展迈进。我们认为项目制也应该向更高层面方向上转型,从政府抓“点”的项目制向政府抓“面”的普惠制渐进式转型。一方面,政府职能应该着力于解决缺位问题,政府工作从大量立项转向营造优良的营商环境,逐步压缩各级政府规模。另一方面,普惠制应该像阳光一样,普照到每一个角落。例如,减少对企业、农民、学者等点对点的财政补贴,减轻企业税负负担,逐渐提高农民和城市居民的医疗、社保、教育、工资待遇等条件。

(郑世林编辑)