Hans Peter Lankes:利用私人部门力量创造市场

发布日期:2018-05-10 11:17:53    来源:北京大学国家发展研究院

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背景介绍:   Hans Peter Lankes博士是国际金融公司(International Finance Corporation,简称IFC,世界银行集团旗下负责私人部门投资的公司)副总裁,负责投资战略规划、为投资执行部门提供宏观经济分析、与世界银行及其他国际金融组织协调工作。

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一、基础设施投资对于发展中国家至关重要

发展中国家基础设施投资缺口巨大。据估计,全世界每年基础设施投资需求超过5万亿美元,但实际投资额不到一半,存在巨大缺口。其中又以发展中国家基建投资短缺问题最为严重。根据世界经济论坛(WEF)研究报告,许多“一带一路”沿线国家的基建需求无法得到满足。同时,这些国家大多面临较为严重的财政赤字问题和预算约束限制,难以更多投入公共财政预算,公共部门无法独立填补基础设施投资缺口。

基础设施建设是发展中国家经济增长的强大动力。中国改革开放四十年的快速发展以基础设施建设为推动力,并且在不同发展阶段得益于不同类型的基建投资。在1978-1998年改革开放初期二十年间,农村改革和国企改革释放大量剩余劳动力,这些劳动力通过交通运输等基础设施转移到东部沿海地区,从事出口加工行业,促进经济发展。1998-2010年期间,随着城市化进程加快,城市基建本身成为新的经济增长点,并带动诸多资本密集行业繁荣发展。2010年至今,“新经济”形态出现,知识经济、智慧城市崭露头角,信息通信基础设施建设和高铁建设正在并将继续发挥关键作用。贵州省近十五年的快速发展是一个典型例子。上世纪八、九十年代,贵州省经济发展缓慢、贫穷程度接近部分撒哈拉以南国家,地处西南内陆、交通不便,工业基础薄弱,高原山地地形不利于农业发展,年轻人外流严重。但在过去十五年中,贵州省经济增速大幅提高,近年超过全国平均水平(2017年贵州省地区生产总值实际增速10.2%,位居全国首位),一个重要驱动力是交通基础设施建设。多条高铁线路通车之后,贵阳一跃成为地区铁路运输中心和全国十大人才流入城市之一,贵州省成为中国增速最快的旅游地。贵州产业升级加快,经济驱动力正在从过去的小农经济、中草药产业、金属采矿业向生态旅游、制药业、大数据信息产业转变,这些新的经济增长点又会进一步带动配套基础设施投资建设。纵观世界各国发展历程,我们发现能够摆脱贫困陷阱和中等收入陷阱的国家,无一不是重视基础设施建设、强化本国在全球价值链中的竞争优势、并且基建投资与产业优势动态相辅相成。在经济发展初级阶段,尚有大量潜在资源未被使用时,修建基础设施以充分开发利用现存资源能够促进经济增长;当发展进入更高阶段时,进行具有前瞻性的基建投资来引导新的产业部门出现。

二、积极引入私人部门参与基础设施投资

公共部门进行基建投资往往会遇到两个问题,一是缺乏市场敏感度,难以准确判断市场需要什么投资、需要多少投资;二是公共部门面临财政赤字问题和预算约束限制,没有足够公共预算用于基建。积极引入私人部门可以同时解决这两个问题。私人部门深耕市场,能够更准确地判断市场动向和发展前景,而且大量私人资本乐于进入基建投资领域只是碍于市场条件不够成熟。因此,最大化私人部门的参与能够带来双赢。

我们的研究认为引入私人部门应采用“四级决策过程”:(1)在私人部门愿意进入并有能力做好的领域,就全面引入私人资本,公共财政尽量退出;(2)某些领域缺乏完善的市场条件,有诸如监管措施不到位、政策激励机制扭曲等问题,导致私人资本不愿进入,那么政府应积极改善市场环境、纠正市场失灵、加强必要的政策监管,创造良好条件吸引私人部门进入;(3)如果采取以上措施之后,市场风险仍然较大,风险溢价使得私人部门的资金成本过高,那么政府应提供担保或其他风险共担方式,减少私人部门承担的风险,降低其资金成本;(4)如果以上所有市场改革和风险缓释措施仍然无法吸引私人部门进入,那么此时才不得不使用公共财政进行投资。总结来说,我们提出的“四级决策过程”的核心是创造条件最大化私人部门的参与,只有在私人部门确实无法进入的领域才使用公共财政投资。

根据我们的估算,如果各类基建投资按照我们的“四级决策过程”最大化引入私人部门,那么私人部门和公共部门的出资比例应如下:在信息通信领域,占比80-90%的移动通信、固话通信、和互联网基建应来自私人部门,只有占比10-20%的农村地区通信、光纤骨干网建设需要公共部门投入;在能源行业,大部分电力生产和分销(60-80%)可以交由私人部门,电力传输、贫困地区电力消费、可再生能源(20-40%)由公共部门投资;交通运输行业中,港口、机场、收费公路、铁路轨道车辆、市内快速公交系统和轻轨等30-70%的投资可由私人部门参与,城市道路、乡镇道路、航道、铁路轨座、地铁、空中交通管制等剩余30-70%的部分由公共部门进入;水务行业中,占比20-40%的原水处理、供水环节可由私人部门投资,其余占比60-80%的污水处理、贫困地区用水、防汛灌溉等领域由公共部门进行。

但现实中,私人部门的投资份额远低于我们所推算的水平,这说明私人部门参与的空间还有很大。我们高兴地看到很多发展中国家私人部门的参与度正在逐渐提高。政府提供配套政策、改善市场环境、提供风险分担机制之后,私人资本就愿意加入进来。例如,巴基斯坦的卡洛特(Karot)水电站建设项目(丝路基金的第一个投资项目)最初由于项目周期长、潜在风险大,私人部门没有参与,政府改善监管环境、有效控制风险后,项目最终私有化并由巴基斯坦私营电力及基础设施委员会(PPIB)接管,该委员会随后将经营权下放给卡洛特电力有限公司。又如,在哥伦比亚的大型公路建设项目中,最初当地的保险和养老金基金虽然有意参与期限匹配的长期基建项目投资,但由于其风险厌恶特性又十分谨慎、顾虑重重,针对这一情况,国际金融公司与当地金融机构合作为私人部门提供有效的风险缓释工具,最终成功吸引保险和养老金基金加入。

总结来说,基础设施投资与建设是发展中国家经济增长的重要驱动力。多数基建投资项目资金规模大、项目周期长、风险水平相应较高,当地政府应积极改善市场条件、提供有效风险缓释工具,吸引私人部门参与。“一带一路”可以发挥重要作用,帮助沿线国家创造市场,促进产品流通、资源流动和思想交流,有利于为私人部门进入创造条件。

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