具有中国特色的产业政策模式:多层级模型

发布日期:2018-03-22 10:19:08    来源:北京大学国家发展研究院

Wan-wen Chu (2017) Industry policy with Chinese characteristics: a multi-layered model, China Economic Journal, 10:3, 305-318

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17538963.2017.1368903

改革开放以来,中国经济取得了蓬勃发展,但是中国的经济发展模式与日本、韩国、台湾等其他东亚经济体的经济发展追赶战略是否如出一辙?本文将从产业政策的角度展开分析,通过对比中国与其他东亚经济体的经济发展模式,发现差异主要源于政府官僚结构的复杂程度,即中国的行政层级结构显然多于其他东亚经济体,导致中国产业政策的运作更为复杂。作者指出多层级的产业政策模式一直是中国大多数产业的常态,结合产业发展的经典案例,研究发现与中央政府直接负责产业政策的二级产业政策模式不同,中国延续中央政府制定政策,地方政府实施政策的传统,这种多层级产业政策模式的有效性则主要依赖于中央和地方政府之间的互动和博弈关系。

在经济发展模式的对比中发现,日韩等东亚经济体的产业政策模式是两层的,中央政府对产业政策有直接控制力,权利的集中保证了产业政策的高效运作,如日本的国际贸易与工业部,韩国的经济计划委员会、台湾的经济事务部。这种模式具有“内嵌性“(Embeddedness),即政府直接面对产业和企业,向企业收集产业信息并将政策信息传递给企业,形成有效的双向沟通渠道,产业政策的成功推行推动了经济高速发展。然而,中国作为一个规模巨大的经济体,地区之间发展水平不一,在产业政策和优先发展策略的制定上很难达到共识,形成中央政府制定政策,地方政府实行政策的多层级产业政策模式。改革开放以来的多轮行政改革导致中央政府各部门职能划分不明晰,中央政府在产业政策的制定过程中,由于缺乏对地方政府的有效激励机制,很难获取相关产业和企业的准确信息。而地方政府主要关注地方企业在国内市场中的地位而不是整个产业的国家竞争力,同时还面临政治、经济、社会发展等多重任务和约束。因此中央政府各主管部门之间的横向政策协调、地方政府与中央政府之间的纵向政策协调,增加了中国多层级产业政策模式的复杂性。

中央和地方政府的关系很复杂,利益目标不一致,如地方政府往往致力于本地发展而不一定是国家发展,央地博弈降低了信息传递和产业政策的有效性。作者以中国钢铁产业的产能过剩问题为案例,指出多层级的产业政策模式在加强行业内竞争的同时,却不能顺利淘汰过剩产能。为了促进经济增长,地方政府通过提供优惠贷款、低价土地和其他优惠,降低钢铁产业进入门槛,大力投资基础设施和房地产。产业竞争的加强会提高企业退出率,但是地方政府出于税收和就业考虑,会给一些大企业提供补贴,长期中形成了中国钢铁产业的过剩产能。中央政府一直致力于去产能,但只对其直接领导的四大央企有直接控制力。在多层级的产业政策模式下,地方政府在限制投资和控制产能方面往往不遵循中央的政策,中央政府很难保证预期产业政策的执行和对整体产业结构的调控。

尽管如此,在某些情况下地方政府因地制宜的产业培育成功试验,也会倒逼中央政府对产业政策的修改。作者以汽车产业为例,2004年以前中央政府只允许合资企业进入汽车产业,一些地方政府意识到低端小型汽车市场的增长潜力,本土汽车企业的发展得到庇护并占据了一定的市场份额,这得到中央政府的认可,并修改了汽车产业政策允许本土汽车企业的发展,这被郑永年(2013)称为“行为联邦制”。但是这样的产业政策也不是放之四海而皆准。作者认为2004年之后的汽车产业政策是一个失败的案例。在修改汽车产业政策后,本土汽车企业的发展初见成效,但在中国汽车市场的份额停滞不前,如表1所示,中国的汽车产量从2008年的670万辆增加到2015年的2100万辆,其中本土车企的份额仅从39%上升到41%,中央政府推出了若干政策试图提高本土汽车品牌的市场份额,但成效有限。当行业环境、中央和地方的关系发生变化,一方面,中央政府试验创新的激励不足,只会选择性执行中央的政策,同时中央政府调控汽车产业的政策选择有限而复杂,2004年后汽车产业政策不复有效。

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那么未来中国产业政策的模式是多层级的还是两层的呢?作者认为这取决于中央与地方政府之间的分工是否以及会如何发生变化。中央政府一直在努力寻找保证其产业政策有效实行的途径。现届政府在2013年提出的改革计划旨在限制地方政府投资融资的权力,降低总体投资率,减少过剩产能,重视环境保护,改革干部绩效评估体系。而产业升级中进入门槛比较高、优先发展的高新产业,如高铁、电力、通讯、飞机、石油等,中央政府对产业的直接指导可能是很好的选择,如中国高铁产业的快速发展就是得益于两层产业政策模式。无论是多层级产业政策模式,还是两层产业政策模式的有效性要求中央对地方政府有效监督与双方的协调分工。

(葛婷婷 编写)