余淼杰:“301调查”:过时的贸易保护主义大棒

发布日期:2017-09-20 16:42:21    来源:北京大学国家发展研究院

 8月14日,美国总统特朗普签署总统备忘录,授权美国贸易代表罗伯特•莱特希泽决定是否就中国可能损害美国在技术转让、知识产权、创新的相关情况展开调查。8月18日,罗伯特•莱特希泽发表声明称,将根据美国《1974年贸易法》第301条对中国正式启动贸易调查(以下称“301调查”)。

何谓“301调查”

“301调查”源自美国《1974年贸易法》,该法中含有几条针对外贸逆差的“撒手锏”,大棒之一就是第301条款。《1988年综合贸易与竞争法》对第301条款作了修改,增加了“超级301条款”(针对限制美国产品和劳务进入其市场的国家)和“特别301条款”(针对那些对知识产权没有提供充分有效保护的国家)。

根据该条款规定,美国贸易代表在得到美国总统授权后,通过调查,如果能够裁定他国立法或行政上否定或违反贸易协定,损害美国所应享有的权利和利益,则可以采取强制性报复措施。如果能进一步裁定贸易国有“不正当的”做法,并对美国商业带来负面影响的,便可实施第301条款——对贸易伙伴征收高关税或者强加其他贸易壁垒。

需要强调的是,第301条款是美国国内法,却被用来以一国单边法律处理国际多边或双边的贸易争端,美国作为世贸组织(WTO)成员,这种行为在法理上是站不住脚的。

1994年,关贸总协议(GATT)成员同意把GATT升格成为WTO,其中最主要的原因之一就是在WTO的框架下,各成员如有任何贸易争端,都应诉诸WTO争端解决委员会来解决,各成员不得擅自制定本国相应的制裁措施。

其实,在WTO成立之前,美国对其贸易伙伴多次通过301条款进行贸易恫吓,最著名的当属20世纪80年代初的美日汽车贸易摩擦。这次贸易摩擦以日本做出“自愿”限制汽车出口的决定而告终。

自WTO成立以来,美国也曾对中国、乌克兰甚至是关系最密切的贸易伙伴加拿大发起或威胁发起“301调查”。此次美国之所以对中国发起“301调查”,也与中美经贸关系现状紧密相关。

中美经贸关系现状

自1978年我国改革开放以来,中美贸易发展迅速。1986年,美国成为中国的第二大进口国和第三大贸易伙伴。1999年美国政府彻底废止杰克逊-瓦尼克修正案,中国自此得到美国的永久最惠国待遇。自2001年中国加入WTO以后,中美经贸关系进入蜜月期,双边贸易额迅速增长,根据海关总署和商务部发布的数据,中美双边贸易额从2001年的805亿美元增长到2016年的6196亿美元(货物贸易+服务贸易)。

与此同时,中美之间的贸易失衡也不断扩大。根据海关总署和国家统计局数据,中国对美贸易顺差从2000年的297.4亿美元上升到2016年仅货物贸易顺差16528亿元人民币(据2017年1月1日汇率约合2406亿美元)。中国对美国持续扩大的贸易顺差是引发中美贸易摩擦的直接原因。在布什总统和奥巴马总统任期内,美国政府向中国纺织业和其他低端制造业产品实施严格的配额和高额的关税,以此保护美国本国产业。不过,这些局部的贸易摩擦并不能改变两国推行自由贸易合作的总体趋势。美国新任总统特朗普上任后,推行贸易保护主义政策。

为使中美回到自由贸易、互惠互利的合作轨道,中方积极寻求与美国合作,分别实施中美经济合作百日计划、中美全面经济对话等四个高级别的对话机制。但美方仍然没有意识到中国对美国的巨额贸易顺差是因为两国基于要素禀赋不同、经济发展阶段差异、国际分工的区别所造成的,坚持认为美国的大量贸易逆差导致美国丢失了大量的工作岗位。

事实上,中美贸易顺差虽在中国,而利益顺差却在美国。这主要基于两个原因:第一,中国虽有大量贸易顺差,但产品的附加值非常低,比如iPhone,虽为中国制造,但其进口到中国的各类中间品加起来已占了产品售价的约九成以上;换言之,中方只挣了不到一成的利润,而重头则留给做研发的美国。第二,中国虽有大量因贸易顺差而积累的外汇储备,但由于目前外汇储备主要是投资美国国债,这相当于美国是从中国融资来发展本国经济,所以最大的得益方还是美国。

美国为何要对中国启动“301调查”

由于美国对中国存在巨大的贸易逆差,特朗普本来希望通过把中国定义成为“汇率操纵国”,从而强迫人民币大幅度升值,降低中国产品的出口竞争力,减少美国对中国贸易逆差。但因为没有足够事实来佐证中国有操纵汇率的嫌疑,退而求其次,对中国发动“301调查”。

特朗普当局此次对中国挥起的贸易保护大棒其实是“特别301”,基本内容是说,如果美国裁定本国的知识产权在国际贸易中受到了相当的损害,则美国有权单方面对中国与知识产权相关的产品征收高关税或实行其他非关税壁垒。

其实,就知识产权保护而言,根据收入水平区别对待是国际经贸谈判中的一个基本标准。再者,中国这些年对知识产权保护的成绩有目共睹。此外,美国指责中国说部分美资企业在华投资受到限制,被要求采取合资形式,然而,对非生产型非制造业的企业或者涉及国家安全的企业投资,任何一个国家都会有所保留,中国的做法无可厚非。

反过来看,美国对外资企业的调查更为严厉,设置的门槛也是最高的。第一,美国不允许外资企业染指关系到国计民生、国家安全的行业;其次,哪怕中国的民营企业去美国投资,有的也会受到限制。

事实上,中方非但没有排斥美国在华投资,而且非常积极主动地吸收美资。为了吸引外资,来华投资的企业在中国一度享有优惠政策。例如,在利税征收上,中国对外资企业长时间实行“免二减三”的税收政策。从这个角度看,美国的指责客观上是站不住脚的。

“301调查”对中国影响几何

按照“301调查”的规定,如果中国被“301调查”裁定有“不正当的”做法,并对美国生产和外贸带来负面影响的话,那么美方所采用的报复性措施不仅针对中国本身,也可以扩大到其他出口类似产品的国家。同时,贸易制裁并非仅锁定在受调查的与知识产权相关的行业本身,而是可以扩大到其他行业的产品。当然,制裁最重的情况是中止对中国的最惠国贸易待遇,这将直接违背WTO的基本原则:WTO的成员必须给予另外一个成员跟其他成员一视同仁的最惠国贸易待遇(有自由贸易协议的除外)。

美方也可能把贸易制裁侧重在与知识产权相关的行业,比如计算机软件行业上,但因为软件行业的贸易额太低,中方在软件行业上并没有明显的比较优势,出口额也不高,可能性较小。更可能的情况是,美方会对中国存在比较严重的过剩产能行业下手,理由则是美方主流认为,正是因为中国有了严重的产能过剩,才会对美国进行低价倾销。所以,具体来说,有七大产能过剩的行业未来会面临比较大的压力。这七大产业分别是:钢铁、水泥、光伏、纸箱、船舶、电解铝、玻璃。此外,中方传统的优势产业,如纺织业也可能面临一定的制裁风险。

中国应对“301调查”主要在三方面

第一,通过加强与其他WTO成员特别是跟中国有比较接近的出口类型的新兴工业国家沟通,抢占舆论制高点。让他们意识到美方如果发动贸易制裁,有可能“唇亡齿寒”,其他国家的类似产品也会面临美方贸易制裁的风险。这样,他们也会积极加入到中方阵营,努力阻止美方接下来可能发起的单边贸易制裁。准备好到WTO申请委员会申诉,让WTO更多的成员看到事实的真相。

第二,做好美方产业界、学术界甚至是政界那些支持自由贸易议员的工作。让他们了解到中方在知识产权保护方面其实进步很大,中方企业在美国和中国注册了大量的专利保护,实则美方产业界也正是中美自由贸易最大的受益者。同时,多争取美国对华友好的智库的支持和理解,让更多各界精英和普通大众认识到,美国贸易制裁只会使美国人享受不到价廉物美的中国产品,对美国的福利造成损失。

第三,做好启动“双反”的准备。“301调查”是针对国家层面,而非企业层面,所以,一旦美方启动调查,商务部应对美国进口农产品进行反倾销反补贴调查。

中国外交部发言人华春莹8月14日表示,在中美利益相互交融日深,已经形成你中有我、我中有你的紧密格局下,打贸易战没有前途,没有赢家,只会双输。

中国商务部发言人也强调:“美方应珍惜当前中美经贸关系良好的局面和合作态势,美方的任何贸易保护主义做法必将损害双边经贸关系及双方企业利益。”

余淼杰  经济学教授、长江学者、国家杰出基金得主,北京大学国家发展研究院副院长、中国研究国际联盟秘书长。主要研究领域为国际贸易和中国经济发展,在国内外顶级和一流期刊上发表论文近百篇,曾获英国皇家经济学奖等奖项。

(编辑:常琳)
本文来源:《半月谈》

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