周其仁:农地产权与征地制度

发布日期:2017-10-09 11:12:04    来源:北京大学国家发展研究院

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本文选自周其仁教授新书《产权与中国变革》中“农地产权与征地制度”一文。

“为了理解现行产权制度下的农地转用行为,我们也许需要清楚相关学术传统,厘定关键概念,并建立能够解释复杂经济现象、可被验证的理论。在这件工作完成之前,我们不妨回顾历史,整理线索,做一些必要的准备。

放弃农地的代价

农地一旦转成工业用地或城镇用地,其市值上升数倍甚至百倍。在工业化和城市化的过程中,农地的产权主人能够在多大程度上分享农地转为他用引起的增值,是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度——决定的。

差不多100多年以来,有一个起源于美国空想社会主义者亨利路乔治的理论流传甚广。这个理论说,土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升,是社会因素使然,与土地的主人没有关系。因此,如果地主从地价增值中获利,是不公平的。当年孙中山先生受此学说的影响很深。作为中华民国的国父,孙中山不但以“平均地权”为革命纲领,而且认定必须禁止或限制地权的自由买卖,否则“富者田连仟佰,穷者无立锥之地”将卷土重来。在中华民国的政策传统上,“土地涨价要归公”一直是一个正面口号(做不做是另外一回事)。

但是,“土地涨价归公”的经济学却是错的。因为这种经济学认为,各种资源的市值是由其成本决定的。土地的“生产成本”为零或基本不变,为什么地价突然飙升?在现象上,一幅农地对于工业、城市的意义不是其肥沃程度,而是“位置”(location)。农地因“位置”身价百倍,而农地之主对“位置的生产”显然没有贡献,也不因此耗费代价,为什么要由他们享受土地涨价的好处呢?

传统理论忽略的,是农地之主对土地增值的一项重要贡献,那就是“放弃”农地的使用权。倘若地主不放弃土地使用权,工业家、地产开发商、城市规划官员们看中的“位置”,增值从何谈起?

放弃一项权利,要有代价。这个道理不难明白。农地之主本来可以通过使用农地而获得收入,现在要他放弃,就少了那笔收入。因此,“由自己使用农地的所得”,就构成了放弃使用的一个机会成本。得不到一个合适的出价,他横竖不会放弃本来可以有所得的农地使用权的。

比较不容易明白的,是产权的主人只有在他认为“值”的条件下,才接受别人的出价而同意放弃使用权。在真实世界里,“值”还是“不值”,不是小事情,不可以不讲清楚。这里先谈三点。

第一,面对同一出价,张三说值,李四说不值,他们两个都对。这就是说,“值”还是“不值”,是非常个体的、主观的判断。不明白这一点,经济学没法入门,诸如边际、比较优势这类概念,都以个体主观的判断为基础。

第二,一支铅笔5毛钱,买者认为“值”,是他认为得到的铅笔对他而言,高于他所付出的5毛。对卖者呢?“值”就是他所得的5毛,高于他为生产这支铅笔的全部所付。一笔生意成交,双方都认为“值”。这是市场经济令人着迷之处。

第三,按照各方觉得“值”的原则成交,资源配置才有效率。这是因为,卖者放弃使用、换取收益对卖者更“值”,而买者放弃收益、换取使用对买者更值。普遍照此办理,那就不论资源归谁所有,非落到更有效率的使用者手里不可。商业世界,熙熙攘攘,讲到底,就是不断在发现谁能够更有效地利用资源。

产权残缺与排除市场机能

所以,要证明农地被工业和城市用更有效,最简单可靠的办法,就是占地者的出价,要高于农民自己种地的收益。惟有这样一条简单的准则,才能普遍有效利用土地。那么,“补偿”高到农地的主人认为“值”的程度,不会损害工业化、城市化吗?看看历史吧。西欧、北美、日本的工业化和城市化领先全球,土地制度都是清楚的私人所有、自由买卖、按值成交。难道1700年的英国城镇人口占总人口25%,是“普天之下,莫非王土”的结果?日本在明治维新以后,工业化、城市化大有苗头,难道不正是法律保障土地自由交易的结果?

但是,在我国现行土地制度下,农地一旦转为工业或城市用地,就由“民土”(农民集体所有、家庭承包经营)变为“国土”。这样一套土地制度为解决工业化和城市化占用农地,混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)、“国家工业化”(超低价补偿)、人民公社集体所有权(惟有“集体”成为农民合法代表)和“香港经验”(土地批租制),实在自成一家。

这套组合起来的土地制度,特征如下:决定工业和城市用地供给的,既不是农地的所有权,也不是农地的使用权。也就是说,农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方,无权参加讨价还价。由政府对工业和城市用地的需求做出判断,运用行政权力(包括规划、审批、征地等)决定土地的供给。在这个过程中,权力租金——而不是土地产权的权利租金——刺激农地转向工业城市用地。由此,市场价格机能就被排除在城市化土地资源的配置之外。

低价征地缘何易行

农地征用的补偿水平很低,但近年超低价补偿征走土地的数量大增。从农民方面看问题,这是违背需求定理的事情。在经济行为逻辑上,任何人要低价拿走资源的难度应该大,为什么拿走农地的补偿金很少,却拿得相对容易?

可能的解释很多,我认为要害在“集体”。虽然农村改革20多年,人民公社制已经做古,但土地等最重要的生产资源,还是属于集体所有。若问“集体”与公社有何不同,可见的区别是,集体的土地由农户长期承包经营,而不再实行集体耕作制。

但是,在法理上,集体还是土地所有者,是承包地的“发包方”。既然是所有者和发包人,集体当然有权决定承包期限和承包条件,也有权中止和收回承包权。现在靠中央政府的政策管制,土地承包长期不变。但是,中央政府不可能替全国几十万个集体一一规定除期限以外的其他承包条件。于是,集体不能轻易“动”土地承包期,但其他条件经常在动,并且可以诉诸“如果农户不接受这些变化的条件,集体可以收回土地承包权”。近年农民负担严重,制度上的原因就是集体制。

至于农地转为非农用地,更是集体的职权。现行土地体制规定,国家征地面对集体,而不是农户——这是与城乡住户搬迁最不同的地方。《土地管理法》明文规定“征地补偿金归集体所有”。至于集体如何补偿失去土地承包权的农户,并没有法律规定,在实际中常常五花八门,可以便宜行事。

换句话说,集体以土地被征用的名义中止农户“长期不变”的土地承包权,完全合乎现行土地制度。在实际案例里,各级政府超越土地规划的“征地”,包括乡、镇、村卖地图利的事情,所在多有。横竖对农民来说,任何一级政府——甚至包括宪法规定自治的行政村——都是“国家”。

至于征地代价为什么如此之低,我的看法与农户不参与征地补偿谈判有关。有权去谈补偿条件的只是“集体”,而实际上的集体常常不过就是几个乡村权力人物。他们其实是在“卖”别人的地。以每亩几千元几万元的补偿就永久放弃农地的权利,不是“贱卖”了吗?但是,这些微薄的补偿集中起来由少数几个人支配,则非常之“值”。何况,能不能完成征地任务,常常是乡村权力人物能不能掌权的条件。

更进一步分析,“集体制”可不是那个起源于欧洲的“合作制”——后者是基于成员私人拥有的产权的一种组织。在合作制下,个人入社的资源要界定得一清二楚,要有清楚的资产收益规定,资源的使用是合作的,但所有成员都参加决策——比较经典的合作社实行决策的一人一票制,这是合作制不同于股份制的地方。集体制消灭了成员的私人财产。因此,“集体财产”成为不可分解——现在流行的词汇是“量化”——为个人私产的财产。它永远归抽象的“劳动人民集体”所有,但实际控制权又总是落在集体代理人之手。当资源发生转让、定价的时候,信息成本比之于自用陡然上升,使得这些实际上没有委托人的代理人,更容易攫取成员的权益。

按照阿尔钦的说法,“所有定价问题都是产权问题”(every question of pricing is a question of property rights)。[Alchian(1965:816—829)]反过来,所有产权残缺都影响价格机制发挥正常作用。我们的一个重要理论结论是,转让权管制与价格管制具有同样的行为逻辑。稍微不同的地方,转让权管制是“事先”执行的价格管制。我国现行征地制度通过管制农民土地转让权,将产权租金转变为行政权力租金,从而事先管制了农地转用的价格,妨碍了运用市场机制配置土地资源。这套制度不但引发了分配的不公正,而且导致了生产和交易的低效率。

 

 

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