余淼杰:建设粤港澳大湾区,推动全面开放新局面

发布日期:2018-02-02 15:00:09    来源:北京大学国家发展研究院

粤港澳大湾区是指由广州、深圳、珠海、佛山等广东9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群。世界上目前已有三大经济发展得比较成功的大湾区,分别是纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京-横滨湾区城市群。跟这三大湾区城市群相比,粤港澳地区发展成大湾区条件相对比较成熟,而且对于现阶段推动形成全面开放新格局具有十分重要的意义。

一、    大力发展粤港澳大湾区时不我待

仔细研究一下目前世界最大经济体的美国和第三经济体的日本的经济发展历程,不难发现,城市群的协同发展和产业集聚都是美日经济发展的共有特征。这个特征对美日的三大湾区经济更为明显,都是通过发展大湾区经济,实现产业集聚,达到市场规模经济递增,减低企业个体固定成本,实现区内优势互补。

先来看美国的两个大湾区经济。纽约大湾区城市化水平达到九成以上,人口占了美国总人口的两成以上,制造业产值占美国总制造业产值的三成左右。纽约大湾区不仅国际贸易发达,纽约更是世界最大的六大金融中心之一。旧金山大湾区则是全球最重要的高科技研发中心之一,硅谷”所在地,区内聚集了斯坦福、伯克利等国际一流名校。可以说,纽约、旧金山大湾区是拉动美国经济发展的两大火车头,其重要地位不言而喻。

日本的东京大湾区则是东京、横滨两大超级港口城市连在一起,以东京市区为中心,半径达80公里,人口占全国人口的三分之一以上,城市化水平同样达到百分之九十以上;经济总量更是占到日本全国的一半。事实上,美日三大湾区经济都是城市化、工业化、信息化三化并进,相互相承的。

发展新时代下的中国经济,自然也离不开城镇化、工业化和信息化。目前中国经济已初步呈现五大城市群:京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、长三角城市群和粤港澳大湾区。而发展五大城市群,做好产业集群则是城镇化发展的核心所在。中国的五大城市群,虽说只占了全国面积的一成,但占了大约四成的人口、六成的GDP,而且还聚集了七成的高校,而且长三角城市群和粤港澳大湾区都是我国经济开放度最高的两个地区。抓住了五大城市群的发展,就抓住了城镇化的牛鼻子。我国五大城市群经济的发展是推动经济发展,促成全面开放经济新格局的重要内容。

发展五大城市群,宜优先发展粤港澳大湾区经济。五大城市群中,粤港澳大湾区内的发展也是相对最充分最平衡的。仔细评点一下五大城市群,不难发现:京津冀城市群,目前实际上是被分成北京和天津两大超大城市,京津之间的北三县、廊坊发展还比较落后。雄安新区自是千年大计,但目前还停留在规划论证阶段。长江中游城市群其实目前只有武汉、长沙、南昌三个孤立的大城市。而成渝城市群,客观上成都和重庆之间尚未连成一片。

真正可以跟粤港澳大湾区媲美的是长三角城市群,论经济发展、地区联动、发展潜力都是跟粤港澳大湾区不分仲伯的。但细看之下,其实大湾区九市还是有长三角所没有的优势,那就是毗邻港澳。香港成熟的市场经济和国际金融中心地位,不仅可以给大湾区九市带来大市场的规模效应,还可以利用其先进的市场经济运作与管理,给大湾区九市的进一步发展提供借鉴。从这个角度看,粤港澳大湾区的确在五大城市群中有独特的地位,其未来发展不可小觑。

二、    发展大湾区城市群的挑战

不过,应该看到,粤港澳大湾区要建设成为世界级城市群,还面临着不少现实的挑战。这些挑战至少有下面三方面。

第一是经贸制度挑战。美日的三大湾区城市群内部的各个城市经济发展程度都非常接近,经济制度更是完全一致。但粤港澳大湾区目前内部存在三个相互独立的关税区:广东九市和港澳都不一样。这一点不仅远远落后于美日的三大湾区,就是从更广义的世界经济一体化区域比较来看,也是大为逊色的。比如说,欧元区作为全球最大关税同盟,欧元区各国内部自然是关税,对外也是统一征收相同关税。

第二个要素自由流动挑战。目前各种要素自由流动程度较低,这里的要素主要是包括人员和资本。先来看人员的流动,内地和港澳地区并未做到真正的人员自由流动。内陆居民不要说到港澳工作就业,就是旅游度假,也是需要办一定手续的。深圳居民原来可以自由进出香港,但由于两年前的奶粉购物事件后,目前此便利措施也被限制冻结。内地九市人员的流动,因为有户口的限制,各地区居民或外来居民短期打工可以,长期落户定居却是非常苦难。

资本的自由流动也是一个挑战。港澳居民投资内地,原来为了吸引外资,实施了“超国民待遇”,即在所得税处理上“免二减三”,即前两年免征所得税,再下来三年减半征收。这固然是有利于吸引外资,但这样处理,因为民企在买地、贷款方面比国企要付出更高的成本,事实上就形成了外资、国企、民企的阶梯式差别待遇。粤港澳大湾区企业多以民企为主,这就形成了外资和民企倒挂的现象。而又因为目前国内各种税费较高,哪怕“免二减三”之后,所得税水平相对于港澳企业也没太大吸引力,这又是另一弊端。

第三个挑战是区域内协调合作机制不强。目前发展粤港澳大湾区,九市二区各有各的小算盘,在产业发展、交通规划、资源共享、生态保护上并没有很好协调发展。各地为拉升本地经济,都比较重视短期利益,有些时候也不排除出现画地为牢、以邻为壑的现象。在基础设施建设方面,交通枢纽功能不明显,粤港澳大湾区湾区东西岸之间的连接比较薄弱,跨界交通衔接不够通畅,相对于美日三大湾区的交通便利水平还有一定距离。

三、发展好大湾区城市群的三个要点

要解决粤港澳大湾区的发展瓶颈,关键得做好下面三件事:

首先,大湾区建设,重在顶层合理规划设计。粤港澳大湾区的建设,重中之重在于有科学合理的顶层设计、统筹规划。未来成功的粤港澳大湾区,不应停留在过去常提的“前店后厂”模式。就是把香港、深圳作为产品销售地而广州、东莞作为商品制造地。因为如果这样,就可能形成城市之间城镇化和工业化彼此两张皮的态势,而无法做到两化之间相互融合、相辅相成。这里面的经济原理是东莞和广州的劳工成本也已非常之高,蓝领工人平均工资已达三四千元。一个可能的方法是制造业特别是劳力密集型产业应继续向粤北的清远、韶关迁移,或者是向粤东的惠州、揭阳转移。

要做到这一点,政策的顶层规划就显得非常重要了。比如,香港作为目前全球最成功的自由贸易港和全球六大金融中心之一,其比较优势非常明显。政府自不必制定过多的政策,在那里“看不见”的手调节市场已经做得很成功了。
目前,深圳前海自贸试验区下一步该怎么走?一种选择是萧规曹随,原来怎么样,现在还怎么样,另外一种思路是升格发展成开放度更大的自由贸易港。事实上,深圳作为全国最成功的研发中心,又毗邻香港,在贸易、金融、服务、投资各方面,无疑是全国开放度最高的城市之一,也是市场经济培养发展的最健康的城市之一,完全具有条件建成全国最早的自由贸易港之一。

此外,政策上值得继续思考的是,广州怎么办?一种可能的方案是把目前的广州港,比如说黄埔关,考虑升级为自由贸易港。毕竟,没有规定要求,要建自由贸易港,必先成为自由贸易试验区。这种设计的好处是穗、深、港三地的发展能成鼎立之势,互有犄角、互为依托。

至于东莞惠州,目前国家已允许东莞探索开放经济新体制,这两年以来,允许“八仙过海,各显神通”。虽说试点工作已接近收尾,但改革永远只有“进行时”。而东莞、惠州两地产业结构比较接近,东莞这两年所积累的成功经验,其实很大程度可以在惠州推广、复制。

其次,宜强调地区异质性,培植各城核心竞争力。发展粤港澳大湾区,“存同”固然重要,但贵在“求异”。未来发展应突出地区产业差异性,强调培植九大城市之间的核心竞争力。可能跟日本东京-横滨、大阪-神户-名古屋的发展不同,应避免横向、无差异性的“摊大饼”,而考虑垂直、纵向发展,在各地现有比较优势产业的基础上,因地制宜,培植发展各地的核心竞争产业,避免无序竞争和可能的重复建设。

具体而言,应继续发挥香港地区金融、物流、会计、离岸贸易的优势,让香港在制度设计、管理运作方面,作为湾区九个内地城市的窗口。而对于东莞、惠州,则重在加工贸易的“腾笼换鸟”和转型升级。深圳则应努力培植成全国乃至亚洲最先进的科技创新中心。正如今天的美国硅谷,之所以比原来的底特律汽车城有活力,不在于具体产业的异同,而在于硅谷是全球创新的中心,其经济地位无可取代。

需要指出的是,粤港澳大湾区的发展,应避免“亮了东岸,暗了西岸”这种态势。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江门四市宜抓住时机大力发展白色家电及其他高端制造业。而广州,作为广东省会,则应在贸易和文化发展方面多下功夫。肇庆地处大湾区最内陆,旅游资源丰富,“绿水青山就是金山银山”,可以继续大力发展旅游业,并打造成先进的农业基地,成为大湾区的后花园。

当然,要做到这点,当务之急就是加强湾区东西岸之间的交通设施的连接,做到跨界交通衔接通畅。不过,发展大湾区经济,看到见的基础设施建设固然是应有之义,但更应注意信息化建设。要尽快完善“看不见”的信息高速公路建设,真正实现《中国制造2025》提到的工业化和信息化的高度融合。

再次,自由的要素流动是大湾区建设成败的关键。要想把粤港澳大湾区发展成有类似“自由贸易区”、“关税同盟”等具有世界影响力的高端贸易体系安排,政策的另一关键是打通条块,允许各种要素区内自由流动。目前,应该说,粤港澳大湾区已经基本实现了产品市场的自由流动。但下来的改革攻坚之处应在允许各种生产要素的自由流动。这至少包涵下面四个方面的要求。

第一,人才的自由流动。目前,港澳两地人才到内陆工作,手续相对以前是便利不少,但生活方面,比如小孩上学等具体问题,还待进一步落实。反过来,区内居民到港澳旅游工作则仍很不方便。未来的发展应该考虑给大湾区内地居民到港澳发展开绿灯,比如可以考虑实施更便利的签注政策。

第二,在资本流动方面,可以考虑给大湾区区内企业贸易和投资提供更大便利。在符合国家规定的前提下,可以给区内企业更多外汇留存,在具体制定安排上更加灵活方便。

第三,在贸易方面,应进一步提供贸易便利化,努力提供“一站式”“零跑腿”服务,边检、海关等各职能部门应该进一步做到数据共享,避免各自为政,重复建设。

第四,在引进外资方面,全面实施负面清单管理模式和准入前国民待遇。在制定“国民待遇”相关具体规定方面,如境内对不同企业类型,目前政策有所差异的,则门槛宜对低不对高。

总之,把粤港澳大湾区打造成经贸高度一体化区域,是推动目前中国工业化、城镇化、信息化三化融合的重头戏,也是全面深化改革的重要抓手。今年正是十九大召开后的开局之年,统筹规划、合理设计粤港澳大湾区,可以说是关系到能否顺利构建全面开放新格局的关键举措。

北京大学国家发展研究院副院长 余淼杰 教授

本文刊于《世界经济调研》

 

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