卢锋:中国产业政策历史特点与改革逻辑——产业政策、体制特征、中美争端(中)

发布日期:2018-07-17 11:21:43    来源:北京大学国家发展研究院

【财新网】(专栏作家 卢锋)与经济起飞早期有必要较多实施产业政策普遍经验相一致,与自身体制转型具体历史背景条件相联系,中国长期以来重视实施各种产业政策并取得多方面积极成效。

随着经济发展到中高收入阶段与市场经济体制环境逐步演进,产业政策干预相对优势逐步弱化,如何完善产业政策成为各方关注的现实议题。

近年国内学术界就新时期产业政策改革完善问题展开前所未有的热烈讨论,决策部门推出实施的多方面改革措施具有改进完善产业政策含义。

反思产业政策与深化体制改革是促进新时期中国经济高质量发展的重要任务和必然选择,在中美经贸争端加剧与外部环境深刻演变的复杂环境下,中国应以自身长期发展为本位主动反思产业政策并力推相关国内改革。

中国产业政策特征

上世纪80年代末中国决策层接受产业政策概念,此后一直高度重视产业政策在经济发展中的作用。国际比较经验显示,在经济起飞早期阶段较多采用产业政策具有现实合理性,即便是美欧等现今主要发达国家在历史上也都不同程度利用产业政策作为助推经济起飞手段,中国作为发展中国家重视产业政策是合乎规律的现象。不过也需看到,由于受特定国情条件尤其是体制转型独特环境的影响,中国过去几十年产业政策的理论和实践呈现多方面特征。

一是管得比较宽。产业政策在概念内涵界定、调控对象范围、手段方法选择等方面比较宽泛。比较适当定义应把产业政策限定为针对特定产业进行干预并意在改变该产业市场发展轨迹的政策。在中国较多把产业政策看作是客观上对各类产业产生某种影响的政策,甚至认为产业政策是“政府干预经济的所有政策的总和”。

1989年第一份全面部署产业政策文件,干预对象涵盖服务业以外大部分实物生产部门。近年相关部门制订实施产业政策,仍对几十个行业和数以千种产品,采用“鼓励、限制、禁止”三种措施加以规制。21世纪产业政策由主要关注工业,逐步向一、二、三次产业并重转化。早年理解“产业政策的实施,要运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段,同时加强思想政治工作。计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门必须目标一致,协同动作。” 进入新世纪后,传统产业政策手段大都延续使用,产业目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理如淘汰落后产能等行政性干预措施有所强化。

二是管得比较深。国外产业政策大都以鼓励为主,对企业自主投资经营限制较少。我国产业政策不仅有诸多鼓励类项目,还包含大量限制性内容。管制不仅涉及行业层面,而且对企业微观主体特定投资经营行为进行审批核准。从新世纪初年情况看,产业政策包含的限制类投资对象,往往涉及快速增长与利润率较高部门,是否核准与何时核准特定企业投资项目影响较大。以产业组织为目标的产业政策干预,经常用包括行政手段在内的多种方式影响操控企业兼并重组,有时涉及直接干预处理国企与民企、国企之间的利益关系。

三是透明度较低。不同于比较成熟的市场经济国家,产业政策主要通过法律法规形式发布,比较重视保障利益相关方与公众的合理知情权与参与权。我国产业政策虽然有时也以法规形式颁布,更多情况下是以政府部门红头文件方式下达,产业政策制定和实施过程透明度较低。如几年前笔者在某地调研企业,一位制药厂负责人说:新药注册审批虽有150天期限,但有时300天甚至500天不给结果,企业也不便抱怨。审批节奏有时取决于无法预期因素,如遇到高层考察指示,可能会集中审批,很快出来一大批新药。又如2012年某市钢铁项目经多年申报后获得产业政策主管部门批准,市长面对媒体竟手捧批文激动得声泪俱下,折射低透明度背景下产业政策管制程序的繁复与艰难。

四是多层次体系。与大国以及分权改革发挥各方积极性体制特点相联系,我国产业政策属于多层级干预体系。虽然最初相关决策规定产业政策制定权在中央,然而实际演变情况是中央政府及其职能部门制定实施覆盖全国的产业政策,省地市县级政府及所属部门也积极制定实施涉及特定行政辖区产业政策。如研究人员指出:“在产业政策施行上,中国所涉及的行政层级远较东亚为多,因此使得复杂度大幅增高”,形成所谓多层级体系特点。

五是与宏观政策混合使用。1989年第一份产业政策权威文件要求“以产业政策为导向,加强宏观控制,指导市场发育,协调各方面行动”,强调产业政策主导地位同时,也提示产业政策与宏观政策混合实施取向。后来这方面特点进一步发展。笔者在研究新世纪初年宏调政策特点时,列举了2003-2012年有关部门实际采用的30多种宏观调控手段(《宏调的逻辑——从十年宏调史读懂中国经济》第23页),其中约有一多半属于产业政策工具或明显具有产业政策属性。产业政策与宏调政策混合使用的体制含义在于:在市场经济环境下借助宏调概念便于为产业政策干预提供合理性支持,产业政策则为宏观调控延伸到行业部门以至微观主体提供现实抓手,由此形成我国产业政策宏调化或宏观调控产业化的特点。

六是变异度较高。依据市场经济环境下通常经济逻辑,产业政策作为结构性干预措施,在审慎评估基础上一旦确定就应相对稳定不宜频繁变动。我国产业政策往往以宏调政策名义推出,而宏调政策本质具有相机抉择的逆周期变动特点,两类干预手段混搭派生产业政策变异度较高特点。如2003年以后有关部门把抑制钢铁、电解铝投资锁定为政策目标之一,然而到大规模刺激经济时这两个行业又突然跻身十大振兴产业。房地产部门产业政策取向更是频繁变动:2003年强调房地产支柱产业地位鼓励其发展,后来随房地产过热实施抑制政策;四万亿刺激时转而扶持房地产行业,2010年后又接二连三出台抑制政策;近年再次出现房地产政策干预政策取向U型反转情况。

历史成就与改革逻辑

应当理性客观认识中国特色产业政策。

首先应当肯定产业政策对中国经济转型发展发挥了多方面重要作用。例如改革开放早期举全国之力兴建宝钢项目,90年代对六大钢铁技术系统攻关突破,对中国钢铁业崛起功不可没。又如农业部门几十年产业政策投入,对中国粮食和其它农产品产量趋势性增长做出积极贡献。尤其在交通、通讯、能源等基础设施部门,其发展对各类协调、技术要求、资金规模、融资久期等方面有比较特殊要求,在经济起飞初期主要借助市场力量发展受到较多局限,中国特色强势产业政策干预成效比较明显,我国高铁技术集成和规模化推广取得成就是一个例证。我国过去40年经济成长取得举世瞩目成就,最根本原因在于改革开放引入开放型市场经济体制释放与激发市场竞争活力,同时也应肯定产业政策干预发挥的积极作用。

然而随着经济发展水平和市场环境演变,产业政策作为政府干预经济的重要手段呈现边际效益下降与比较优势递减的客观趋势。一是随着早先部分产业和基础设施部门结构性短缺逐步缓解和消除,在新兴行业实施产业政策识别性困难上升和准确度下降。二是市场力量上升和企业能力发育成长,在越来越广泛领域主要借助更有效率更为公平的市场竞争机制推动产业发展可行性增加。三是社会保障体系建立和初步发展,增强了社会对产业结构调整与企业退出的承受能力,使得制定实施某些产业政策的现实必要性下降。四是随经济发展水平与复杂程度提升,产业政策干预经济运行的潜在租金规模数量级飙升,以权谋私和权力寻租隐秘性与危害性加大,实施产业政策的各类制度交易成本上升。最后随着中国经济在全球影响力提升,贸易伙伴国特别是美欧主要发达国家对我国产业政策关注和挑剔程度增加,产业政策的外部交易成本上升。

新世纪初年中国经济迎来新一轮景气扩张并伴随经济过热,政府有关部门在实施必要宏观调控时频繁采用产业政策工具手段,其连带负面效应引发学界广泛关注质疑。2010年前后围绕产能过剩治理实施宏观调控与产业干预政策派生明显弊端,包括笔者在内一些研究人员针对产业政策依据与效果提出过探讨意见。十八大以后中国经济逐步进入新常态,学界针对产业政策依据和利弊讨论进一步展开。2016年11月9日著名经济学家林毅夫教授和张维迎教授就产业政策问题展开公开辩论,引起各方面广泛关注并激发此后有关我国产业政策的前所未有热烈讨论。浏览林张公开辩论后发表的几十篇相关论文、演讲和评论,主流观点大都肯定政府实施产业政策的历史合理性与现实必要性,同时也普遍关注和重视现实产业政策存在诸多弊端与问题,并从不同角度对改革完善产业政策提出了诸多建议和意见。

十八大以来中国决策层针对某些领域存在问题所实施的改革措施和政策调整,也直接或间接具有改进和完善现行产业政策含义。如2013年高层对宏观经济形势提出的“三期叠加”分析及此后提出“经济新常态”判断,在总结经济政策经验教训基础上更加重视宏观调控科学化并表示慎用经济刺激措施,有助于抑制以宏调名义实施过多产业政策干预的冲动。十八大以来国务院从战略高度持续推进简政放权,据报道2013-2017年“中国已取消近千项国务院部门行政审批事项”,在推动政府职能转变与合理界定市场与市场关系同时,也对控制产业政策过多与改进产业政策实施方法发挥了积极作用。

近年中国决策层强调竞争政策作用更体现改革调整产业政策取向。2014年国务院印发“关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见”(国发[2014]20号),围绕落实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用进行一系列部署,“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”尤其是2015年发布的“中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见”,明确提出“逐步确立竞争政策的基础性作用”,为转变产业政策理论和实践提供方针引领与现实契机。2016年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号),要求建立公平竞争审查制度,防止出台新的排除限制竞争的政策措施,并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法,为落实中共中央和国务院“逐步确立竞争政策的基础性地位”要求迈出重要一步。

学界专家和业内人士高度评价上述讨论与政策调整对于改革完善产业政策的积极意义。吴敬琏先生指出:在当前形势下,“转向以竞争政策为主、产业政策服从竞争政策就成为历史发展的必然。”陈清泰先生认为:“影响产业发展有两大政策,一个是产业政策,一个是竞争政策。在中国,产业政策的地位之高几乎是各个国家所没有过的,而且持续至今。这就成了限制竞争、阻碍向创新驱动发展转型的障碍。实现可持续经济增长必须此消彼涨,把竞争政策放到基础地位,产业政策不能削弱竞争。”产业政策大讨论“意义不仅在于澄清理论概念,更重要的是促进向创新驱动发展的转型。”

对我国产业政策产生演变的特征和规律,首先要紧密结合我国转型发展具体环境加以全面认识;对产业政策利弊得失与改革必要性,也要依据我国体制环境与发展阶段要求客观分析。在开放经济环境下,产业政策因其外溢效应可能成为对外经贸关系领域议题,甚至可能被特定国家借题发挥成为经贸争端焦点,产业政策影响的复杂性上升。在外部争端议题与国内改革议题相互交织环境下,需要明辨产业政策依随经济发展阶段演变而改进的客观规律要求,以中国自身发展为本位理性反思与主动改革。

作者为北京大学国家发展研究院教授

本文来源:财新网

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