卢锋、李双双:如何诠释“竞争中性”:借他山之石,补改革短板

发布日期:2018-10-25 19:35:12    来源:北京大学国家发展研究院

从应对中国宏观经济当下困难看,借鉴竞争中性推进改革有助于提振民营企业信心,更好激活市场内生力量走出下行调整阶段;通过改革落实企业平等竞争理念仍是我国体制转型面临的现实任务,竞争中性原则对突破改革僵局具有现实意义

本月14日中国人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上指出:“为解决中国经济中存在的结构性问题,我们将加快国内改革和对外开放,加强知识产权保护,并考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业。”这应是我国政府部门高官首次公开正面评价“竞争中性”原则,自然受到各方广泛关注和积极评论。

本文回顾“竞争中性”原则缘起、背景与结构内容,分析为何这一原则对我国深化改革具有现实借鉴意义。

竞争中性原则缘起与演变

竞争中性(Competitive neutrality)思想体现对市场经济规则的常识性理解。按照经济合作与发展组织(OECD)定义:“竞争中性意味着没有商业主体仅仅因为其所有制获得优势(或处于不利地位)”。在某些领域有必要存在国有企业的混合经济环境下,竞争中性意在要求一国避免国有企业因其与政府所有关系而获得相对于私有或其他类型企业的特殊竞争优势,由此为各类企业运作提供公平竞争舞台,以更好实现市场机制有效配置资源与鼓励创新目标。

竞争中性概念发轫于上世纪90年代澳大利亚为完善国内体制竞争环境所做的政策调整。1992年澳大利亚基廷政府组建独立调查委员会研究如何改革国家竞争政策,该委员会1993年完成题为“国家竞争政策”报告提出“国家竞争政策框架”,“竞争中性”是其中一个分析概念和政策建议。澳大利亚政府1995年4月签署“竞争原则协议”,1996年6月发布“联邦竞争中性政策声明”。在2004年签署的美澳自由贸易区协议中,澳大利亚就有关国有企业条款单方承诺,将“采取包括其竞争中性政策的合理措施,确保各级政府不会由于政府所有关系给政府企业(商业性活动)提供任何竞争优势。”

OECD作为协调发达国家政策组织长期重视竞争政策议题,2009年10月该组织“竞争委员会”举办两次圆桌会议,分别以“对国有企业应用反垄断法”,“公司治理与竞争中性原则”为题展开讨论,会议记录被整理成题为"国有企业与竞争中性原则”的长篇报告于2010年发布。此后两年OECD展开多项研究并先后发布“澳大利亚竞争中性与国有企业:有关实践及其对其他国家借鉴意义的评估”、“竞争中性与国有企业:挑战与政策选项”、“有关竞争中性的国别实践”、“竞争中性:保持公共与私营部门的公平竞争舞台”等多篇报告文件,总结提炼澳大利亚成功经验,对竞争中性概念原则做初步系统评估,概括与推介竞争中性原则的基本政策措施。

其他国际机构近年也关注竞争中性概念原则。如2014年联合国贸发组织(UNCTAD)发布题为“竞争中性及其在某些发展中国家的应用”报告介绍澳大利亚相关经验,并从竞争中性概念角度考察中国、印度、马拉西亚、越南等国相关政策实践。该研究显示,大部分发展中国家都考虑过竞争中性相关议题对于发展其市场经济的意义,不过不同国家处理方法大相径庭。与OECD相关报告不同的是,UNCTAD报告没有统一推荐竞争中性的具体政策措施。

美国反垄断与竞争法律政策体系较为齐备,国有企业相对影响较小,早先对“竞争中性”原则并未特别重视。大约从本世纪第二个十年初期开始,美国官方在与中国对话以及改革国际经贸规则场合,频频利用竞争中性概念表达其观点诉求。如2011年5月时任美国副国务卿霍马茨发表专题文章,提出美国需利用包括竞争中性在内政策框架以应对所谓国家资本主义挑战。2012年时任美国国务卿希拉里在G20场合也强调G20成员需恪守竞争中性原则。奥巴马政府2010-2015年主导推动“泛太平洋伙伴关系(TPP)”谈判,协议最终文本包含“非歧视和商业考虑”、“禁止对国企提供非商业资助”、“监管者和法庭平等对待所有企业”等条款,体现美国把竞争中性概念转化为具有法定约束力国际规则的政策思路。

可见竞争中性原则最初是作为澳大利亚国内经济改革政策提出的,后来OECD主要将其作为发达国家改革完善竞争政策的概念原则加以总结推广,并不特别具有针对中国或其他新兴国家的含义。然而从近年演变动态和趋势看,发达国家倡导新一轮国际经贸规则调整改革,会将竞争中性作为一个工具性概念加以运用,美国也在大国博弈场合利用这一原则表达其政策诉求。

竞争中性原则背景与逻辑

竞争中性原则是特定历史条件的产物并折射现实经济矛盾。竞争中性原则提出并在OECD国家推广的重要背景条件,是西方国家国有企业改革过程出现新形势。从上世纪70年代末美英里根和撒切尔革命开始,西方国家普遍倡导推进以私有化为重点的国有企业改革,这方面改革在提振微观经济活力上取得成效,然而进入新世纪后人们发现,无法通过私有化运动使国有企业归于消失。OECD数据显示,包括35个OECD成员国及阿根廷、巴西、印度、沙特等39个国家的国有企业资本规模为2.41万亿美元,大约九成分布在金融、电力和煤气、交通运输、包含油气行业的第一产业、其他公用事业等五类部门。正如世行专家张春霖博士指出的:“20世纪90年代‘华盛顿共识’失败之后,全球范围内确实出现了一个重要趋势,就是接受国企存在的事实,承认其存在的价值,而把改革努力更多地集中于改善其公司治理,将其置于公平竞争的环境之中”(张春霖:国企改革再出发,《比较》2018年8月)。

OCED竞争中性研究报告概括了国有企业现实存在几点原因。一是“履行公共服务义务”,比如在网络性部门提供普惠性产品和服务以满足公民普遍权利。二是“国企作为产业政策工具”,谋求特定行业知识和技术创新能力以实现更为广泛的国家利益。三是“创造财政收入”,如某些采掘业获利丰厚提供财政来源。四是“国企的政治经济学”因素,政府借助国企提供就业或给雇员提供较高工资和较好退休待遇等。五是意识形态因素:“认为国家在经济中占据支配地位才能在社会范围实现财富和权力分配,一些国家对整体产业部门实行国有化”。这些原因相对重要性在不同时期发生变化,然而即便在当代发达国家这些因素整体仍对国有企业显著存在产生决定性影响。

给定国有企业长期存在客观事实,如何处理国有企业与市场竞争关系成为一个现实问题。发达国家经济运行与公司治理经验显示,虽然推进国有企业公司化与商业化有助于改进其行为,现实生活中仍存在大量国有企业借助与政府关系获取特殊优势情况。2011年OECD报告依据发达国家经验,从多方面概括了国有企业运作方式导致市场竞争机制扭曲的现实表现。一是从政府或政府控制机构处直接获得财务和要素补贴。二是在融资方面从政府或国有金融机构获得低于市场利率贷款或政府担保。三是政府其他优惠待遇,如豁免受到反垄断法规规制特权、政府采购时受到优待等等。四是赋予垄断地位。五是锁定权益资本,无需担心控制权被市场化转移。六是拥有破产豁免规则以及内部信息优势。

面对国有企业显著存在的客观现实,有必要通过竞争中性原则和措施加以调节规范。OECD秘书长2012年发布有关“竞争中性”的阶段性总结报告,从八个方面系统阐述了竞争中性主要政策措施。

一是简化有可能影响公平竞争环境的政府商业活动,包括分离竞争性与非竞争性业务,限制国有企业业务扩张权限等。二是对国有企业设立提升透明度和信息披露机制,对其成本结构加以监管,保障其公共服务职能不会成为对其商业性活动加以补贴渠道。三是国有企业经营性活动需获取与同类商业主体可比的回报率。四是政府补贴国企公益性活动必须保证用透明与可问责方式提供。第五、六点要求国有经济主体必须在最大程度上与私营企业面临相同的税收和监管环境,取消对国有和私有企业在税收和监管方面的区别待遇。七是债务中性即政府对国有企业提供融资须保证融资条件与市场利率相一致。八是政府采购政策与程序必须体现竞争性、非歧视性,并以适当透明度作为保障。报告还推荐建立一个包含申诉处理和执法的实施机制。

竞争中性对我国现实借鉴意义

过去40年我国在党的领导下探索改革开放发展道路,体制转型释放巨大活力推动经济高速增长取得举世公认成就,中共十九大描绘的加快现代化光明前景正在现实展开。然而目前国内外经济形势也存在特殊困难。受关键领域重大改革滞后及其他因素影响,国内经济增长目前仍处在最长下行调整期,未能通过体制创新充分释放内生增长能力,开辟新一轮景气周期。国外中美经贸争端意味着双边关系长期积累矛盾集中释放,新近事态演变动向显示美方质疑我国经济体制政策某些议题,正在逐步公开化为我国与主要发达国家之间现实分歧,并可能向某些多边场合延伸。在内外经济环境深刻演变背景下,借鉴竞争中性原则加快推进改革,具有多方面必要性与可行性。

第一,我国几十年经济体制改革探索方向与竞争中性原则取向存在一致性。40年前我国告别计划经济开始引入市场竞争机制,上世纪90年代初确立社会主义市场经济体制基本目标,鼓励公平竞争推动经济发展逐步成为社会共识,也成为最高决策层基本政策方针。1993年中共十四届三中全会改革决定就指出:“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,必须培育和发展市场体系。……反对不正当竞争,创造平等竞争的环境,形成统一、开放、竞争、有序的大市场。”十八届三中全会改革决定要求“国家保护各种所有制经济的产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正地参与市场竞争、同等受到法律保护。”2015年中共中央国务院有关文件提出“逐步确立竞争政策的基础性作用”,国务院2014年20号文件和2016年34号文件对落实促进市场公平竞争方针做出具体部署。可见竞争中性虽然不是我国政策标准用语,然而其强调不同所有制企业不应超越市场竞争规则的核心思想,与我国建立完善开放型市场经济的基本经验具有兼容性,与我国长期推进企业改革与培育促进公平竞争的政策取向存在交集。

第二,通过改革真正落实企业平等竞争理念方针仍是我国体制转型面临的现实艰巨任务,竞争中性原则对突破改革僵局具有现实借鉴意义。过去40年我国创建利用市场竞争机制取得巨大成就,然而现实生活中仍相当程度存在所有制差别待遇现象。例如由于行政性垄断与有关部门产业干预政策,在不少竞争性部门民企市场准入和投资仍面临歧视性待遇。在信贷融资条件、获得政府补贴、并购与破产风险、违法违规受处罚、遭遇流动性困难或债务危机时获救助等方面,国有与民营企业之间区别性待遇也属相当常见。由于我国经济制度转型特殊历史背景,现实不同类型企业区别性待遇不仅源自具体政策操作层面内容,而且在相关法律层面有直接表达,这使得我国贯彻公平公正公开的市场竞争原则面临更为困难与复杂因素,派生研究人员观察到的“国企改革十几年没大突破”局面。如能借鉴竞争中性原则突破相关领域深层改革举步维艰的困局,将对提升我国经济竞争程度与完善开放型市场经济体制产生积极影响。

第三,从应对我国宏观经济当下困难角度看,借鉴竞争中性推进改革有助于提振民营企业信心,更好激活市场内生力量走出下行调整阶段。我国经济已进入高质量发展新阶段,然而我国目前人均GDP仍不到1万美元,与主要发达国家人均4-5万美元仍有很大差距,实现加快现代化目标仍需在坚持高质量前提下充分释放市场内生动力保持较快增长。近年我国经济虽成功保持中高速增长,然而经济运行尚未真正摆脱下行压力,今年前三季度经济和金融数据显示下行压力有所增加。本轮下行调整特别长背后有多方面成因,包括经济潜在增速下降与外部环境不利影响等,然而受关键领域改革难以突破因素制约,加上意识形态领域传递某些政策走向不确定性信号,加剧民营企业信心不足与投资不振,制约民营经济内在活力充分发挥,也是导致目前经济特殊困难的重要解释变量之一。

针对目前形势,有关部门日前出台新宏调与救市举措虽能短期有效,然而釜底抽薪应对之道,则是要把供给侧结构性改革聚焦到针对现实体制瓶颈与破除机制障碍上,尽快补上改革“赤字”。借鉴竞争中性原则启动必要改革,有助于更好提振民间信心与市场预期,进一步激活民营部门创新与投资活力,推动我国经济增长按照既有规律尽快走出下行调整阶段并迎来新一轮内生景气增长。

第四,从对外关系来看,借鉴竞争中性原则有助于更能动更有效地应对美国发难,引导外部环境朝着对我国积极有利方向转变。今年夏秋季中美争端继续发酵,美国在升级加征关税与投资管制等经贸措施同时,在国家安全与战略领域进一步制造新议题,紧锣密鼓谋划制定针对我国的所谓“全政府战略”。

另一方面,美国在联手其他国家集体针对我国过招方面动作频频并有进展:如7月25美国欧盟发布包含针对经贸政策的联合声明,9月18日欧盟基于美欧声明立场推出WTO改革建议导言,9月25日美欧日贸易部长再次发表针对中国经贸政策的共同声明,10月初北美三国达成包含排他性条款的贸易协议,阿根廷主办B20提交文件部分表述引发我国工商界代表团公开抗议和缺席抵制。

上述系列事件显示,美国对我国经济体制某些特征提出的质疑,正在从双边争议向我国与主要发达国家之间现实分歧方向转变,并可能会向WTO与B20及G20等多边场合延伸,对此我们无疑应更加重视。应当指出,面对外部环境变化,中国政府实施抗击美国单边措施、坚持改革开放方针、积极拓展国际合作组合应对措施是合理正确的,并且取得初步积极效果。当务之急是要加快补齐上述应对方针中“改革”措施的短板,以我国自身长期发展根本利益为本位,主动推出新一轮必要改革,扭转外部环境朝不利方向的演变苗头。借鉴竞争中性原则,有助于在统筹内外两个大局前提下选择必要改革的现实切入点与突破口。

最后需要指出,大国的内政决定外交,中国内政有自身逻辑。国企改革可借鉴国外经验,然而其实质是中国经济转型发展历史趋势与现实逻辑的展开,其基本内容与路径选择必然要服从中国经济长期发展的根本利益,必须要符合我国具体国情与现实制约条件。

据官方最新数据,2017年我国国有企业国有资本及权益总额50.3万亿元,按照目前汇率折算7万多亿美元,大约相当于全球其他所有国家国有企业资本规模数倍。如上所述,中国现实生活相当广泛存在企业差异性待遇,并且在现有法律层面得到体制性支持。这意味着中国相关改革会采取以我为主、积极稳妥、渐进务实的方式推进,不应该也不可能照搬外国经验。然而为今之计,确实要对必要改革形成紧迫感,尽快动起来。千里之行,始于足下。或可利用今年底中共十九届四中全会、改革开放40年纪念大会、中美元首G20可能峰会等系列时点机遇,初步提出系统改革的方针意向。以此为基础,利用一段时间研究制定统筹应对内外环境变化的系统改革规划,通过果断实施新的一揽子重大改革开放举措推动内外形势积极转变,为实现十九大加快现代化目标打赢这场体制创新攻坚战。

(作者卢锋为北京大学国家发展研究院;李双双为中国社会科学院财经战略研究院助理研究员、博士;感谢北京大学李昕教授、石先进博士参与讨论并帮助搜集部分资料。编辑王延春)
本文来源:财经杂志


 

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