-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
2009年第78期（总第839期）中国土地制度改革研讨会简报之二
发布日期：2009-09-21 02:38 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第一节“经验研究”中，北大国家发展研究院土地制度改革课题组成员邢亦青硕士，戴德梁行主席、香港特区行政会议召集人梁振英发表的演讲内容，以及讨论内容。
邢亦青：成都市征地制度改革实践
很荣幸代表北京大学国家发展研究院土地制度改革课题组报告我们对成都土地制度改革的一些了解。受成都市委市政府的委托，我们在周其仁老师带领下，从今年一月在成都开始进行了密集持续调查，逐渐形成了大家拿到这本约25万字调研报告。下面概要报告内容，在调研报告中都有更翔实介绍。
成都改革的大背景是，在2003-08几年中，我国城乡差异普遍呈拉大趋势。而在成都，这个差距却有缩小。成都如何办到这一点？如用八个字概括成都实践，就是“还权赋能，城乡统筹”，即“动用土地增值的地方收益实现城乡统筹”。近些年，快速的城市化、工业化过程带来了极大的集聚和集中，土地价格随之飞速上涨，这是整个故事的前提。关键的问题在于，这个变化过程到底由谁主导？增值收益又如何分配？我们熟悉的现行征地制度，主要由政府主导，返还农民比例非常少。成都的改革首先是在征地的基础上，拿出一部分地方财政收入打入农村；但靠财政直接转移的能量还远远不够。相对这种改变收入增量分配的办法，我们更关注另一些伴随着土地、经济制度广泛变革的实践；在这些实践中，村组、农户以多种形式参与到土地使用权的流转中，也更多地分享土地的增值收益。
首先要介绍的是国土整治与增减挂钩。这是种大家都比较熟悉的实践，在各地都有发生。它的经济逻辑很简单：以农村整理土地新增耕地得到的农转用指标，换取高地价地区的土地收益。这种实践本就在征地制度框架之内，而成都的做法是加大弹性——主动加大投资返农力度，也提升规模，所谓“量价齐动”。这种办法可以给农村约1.5-2.5万元/亩的经济投入。接下来是启动村庄整理，即“挂钩”。该项返农投入可以达15万元/亩。投入高，主要是因为涉及到建设用地整理，且此项做法在当年无需占用城市建设用地增加指标。成都将这个实践做的扎实，又上了一定规模，仅06—08年三年期间内就申请了周转指标六千余亩，建城镇新区使用面积5331亩。此外，灾后重建的统规统建、统规自建部分，经济实质上也是属于这种指标换资金的范畴。
值得一提的是，这种办法是农村分享“异地”的土地增值收益，渠道便是农用地“占补平衡”的规定。因为很多地方是没有土地增值潜力的，很多改革都会与之无关，因而这种“异地”分享土地收益的办法就显得尤其重要。当然，这是否必须由政府主导并决定项目区域，还是值得讨论的。
接下来，是一系列现行法律边缘或之外的实践，它们也都是本地分享级差收益的例子。首先是工业的集聚。蛟龙工业港是成都市郊完全民营、建立在集体土地上，规模大至5平方公里的一个工业园。它成绩斐然，井井有条的园区布置，整齐的标准厂房，有八百家中小企业入主，解决十万人就业、年交税额一亿，厂房空置率几乎为零，还有两百家以上企业排在它的等待名单之中，这使得整个模式得以有活力地延续下去。值得一提的是，园区内一切道路水电等基础设施也都是工业园的民营资金投资的。工业园的成功之处，就在于它“租赁加租赁”的模式：一面是建标准厂房出租给中小企业解决他们的起步困难资金短缺问题；而另一面是向农民集体租赁土地加分批滚动开发，解决工业园自身的资金流运转。这个过程中，农民获得1200斤大米本位的年租金，每三年递增5%；注意这里还只是租，农民保留了长久分享土地增值的权益。这是它很值得称道的地方。当然工业园经历了很曲折的法外到法内的过程，值得我们在制定政策和配套时总结。
再看集体土地上的商业建筑或住宅即俗称的“小产权房”。我们介绍三道堰镇的案例。由于地处成都水源地无法办工业，当地只好用这种办法“建房兴镇”，至今已建了700套自建房，4500套小产权楼盘。三道堰特点第一是规划相对完善，街市也很整齐；第二是出让“空中发展权“，即我们看到的很多“三层一底”的房屋，农民获得了一层房屋自住加一层地商，而上面另外的层数交给开发商出卖，可获得大约300元/月的租金收入。政府在其中的收益，首先是旧城变新城，带来面貌的改善和人气的旺盛；随后是通过收取每平方米约20-60元的“市镇基础设施配套费”，使公共财政有了保障。但需要注意的是，整个过程中有很多法外的担心，外来的购房人也无法获得权证；这是三道堰繁荣街景背后的无奈。
接下来是以都江堰茶坪村为例的城乡联建。成都去年发生惨烈大地震，27万户房屋受灾，重建巨大资金投入给政府带来很大的财政压力。联建就是在这种压力下进行的一项制度创新。茶坪村是个非常秀美的山村，地处青城后山的旅游区，级差地租潜力很大。联建实质上便是农民出让部分宅基地，换取重建资金。这个逻辑和小产权房非常类似。但不同点在于，联建从一开始就给经济上合理的实践尝试提供了合法框架。首先，联建可以颁证，包括土地权证和房屋权证，尤其是联建方作为集体经济组织成员之外的人，首次获颁“集体土地使用权证”；当然这里有着细致的区别——联建方获得的证上注明“流转非住宅用地，期限四十年”，而农民获得的是“划拨用地”，永久年期。可以看到农民对部分宅基地的长久权益并未丧失。另外精彩之处在于，虽然是农民与联建方两方互动，但合同却使用了农户、集体、联建方三方框架，给整个过程提供了很好的保障。在这里权证的意义重大，不仅扩大了流转范围，更是作为项目得以规范执行的保障。譬如联建要求必须在复垦完成、农民房屋验收完成，才能开工建新房并获颁权证，这样就用“证”保障了房屋和复垦的质量。第一户联建出让100平米宅基地换取238平米建筑面积清水房，资金投入合160万元/亩；另有七户联建、35户联建等。截至2009年1月，全村有101户达成联建意向，获得资金投入逾亿元，这里我们看到了联建政策和权证保障带来的力量。
最后一个案例是成都市锦江区去年底将两块集体建设用地进行招拍挂形式的入市流转。这是1987年规定国有土地出让必须招拍挂后，第一批以招拍挂形式出让的集体建设用地。这个实践以确权开始，土地流转后也给受让方颁发集体土地使用权证；而收入打入以农民组成的股份公司，再以各种形式分配给作为股东的农民。在这样的制度和权利保障下，出让收益虽然远不及预期，但仍达到80万元/亩。整个案例的关键在于，农民并不像原来一样是被动参与方，而成为交易中主动和平等的出让方。
一系列实践中一个重要的启发就在于，划定权利其实就是划定分配方式。产权权能的变化可以直接带来巨大的收入变化；特别是更加硬化的产权可以使整个流转变得更有保障，也带来更大的流转价值。
刚才提到的实践、或者政策走向的精神，都是从以行政权为中心转向以财产权为基础。这种转换之中，“变动”很可能带来各方利益互相侵害的机会，特别是权责边界如果不清，可能引发各种转型中的矛盾。我们看到成都最关键的改革经验是：确权到户，给农民“自己保护自己”的权利。确权给农民“权威、抽象、合法”的权属表达：首先，它是建国六十年来第一次大规模对土地这种重要的生产生活资料的清资核产工作；其次，它确立了农民在土地流转中的主体地位，有助于从根本上解决改革中巨大的系统性风险，给改革加上保险阀；进一步，我们说“契约”，先有“契”再有“约”，有了规范的权属表达才能扩大流转需求的范围，增大农村经济总量，也能更好地促进土地的节约利用。都江堰大观镇房管局的横幅“确权是基础、流转是核心、配套是保障”，是基层实践对改革经验非常精彩的总结。确实如此，确权实际是“社会主义市场经济制度的基础设施投资”，是推进一切改革的前提。
确权意义重大，但也非常繁复艰难。成都确权的实践工作中也有不少启发：首先是试点推进，找出符合当地现实的确权程序，最终一个程序严谨的确权到户过程的成本仅需十块钱每亩，这使得确权可能在更大范围内得到推进。第二，“村庄评议会”这样的村级治理机制，实际上是从“代民做主”到“让民做主”的观念转变。第三，确权在现状和法规中寻找平衡点。
就政策建议而言，我们的主张实际就是成都的经验，也便是实践的经验。首先，在确保耕地不减少的前提下，以确权为先打好一切改革基础，消除系统风险。逐步增加征地制度弹性，加大对农民的返还。接下来逐步缩小征地范围，也就要求逐步扩大非征地模式的使用范围。成都实践看到，集体土地上也可以办工业、也可以建住宅、甚至进行大规模流转，关键是政策和法规的配套。在有条件的地区进行封闭可控的试验，对实践成功的尝试扩大规模，对还没有条件试验的提前做好准备。（邢亦青整理）
梁振英：香港的房地产产权、征地制度和土地用途管制
在新中国成立之前，由于没有完善的产权制度和法律，中国人吃了很多有关产权纠纷的亏。在涉及到土地及房产的各种矛盾出现之后，我们也没有比较完善的制度和法律解决问题，致使很多经济纠纷演变成社会冲突。社会冲突多了就有人用武力解决问题，武力问题多了就变成政治事件，现在我们所遇到的包括民众与民众之间、民众与社会之间以及民众与国家之间的各种产权纠纷，海外一些国家早年也遇到过。但是，现代欧美、新加坡等海外先进社会在土地问题上并没有出现像中国大陆一样多的社会性冲突事件。因此，我们应该多了解和多学习国外在土地产权制度方面的经验。
接下来介绍香港土地制度的发展历史。香港的房地产产权制度是比较完善的。英国在1898年取得新界的租借权，1903年英国把「新界」每一块农民拥有的土地作全面的测量和地籍普查，同时废除了农民原来拥有的永久产权。所有新界农民的土地权属关系及用途都固定在1903年当天，当天是菜地就是菜地、稻田就是稻田、宅基地就是宅基地。港英政府同时又把新界所有土地的租用年期固定在1997年6月27号届满。港英政府对土地及房产的管理很严密，所有土地的上级地主都是政府，政府以批租的方式供给土地，不管这些土地是用作商业开发还是用作修建学校医院等公益性事业。这一系列举措在当时也引发了很多政府与民众之间的冲突，但港英政府还是坚持实施，这说明当时的政府在土地管理问题上下了很大决心。
香港还有一套很严密的土地产权登记制度。在香港，所有跟土地楼房有关的权利义务都在法律上有具体规定，也需要登记。第一个例子是，某人在自己房子做装修，需要在天花板上挂个吊灯，为此需要在天花板上打一个洞。理论上，洞钻到某一点要停下来，不然你就会侵犯楼上邻居的权利？这在香港的法律上都有明确界定。第二个例子是公共大楼的电梯维修费问题，小张家住二楼，上下楼不用坐电梯。小李家住三楼，上楼坐电梯下楼不坐电梯，他们两位要不要对大楼电梯的维修负责？这些权责在大厦的管理合同上有规定。第三个例子是农地的水权和路权问题，你买了一块地，然后把旁边一个小溪堵了修蓄水池，下游的田就没水了，你是否侵犯了下游农民的权利？这块地的买卖只涉及到你跟卖方（原来地主）的合同约定，但修蓄水池影响了合同之外的第三方，即下游的农民，你和卖方对下游的农民有没有义务？你买了张三的地，路在远方，你是否有权在李四的田地上走过？香港在处理第三方权利方面做得比较完善，例如下面房屋抵押与租赁的例子。小王把一套房屋用于抵押借钱，然后把房子租给租客。小王和银行是抵押合同的双方，小王和租客是房屋租赁合同的两方。但是，当小王不还钱给银行时，银行就要把房屋处理，但这会波及租客的租住权。
香港通过土地契约实施用途管制。所有的土地实行批租制，民众和政府买地实际上是租用政府的土地。政府通过地契（即租约）条款规定了用地主体对每一块地的用途。香港政府作为规划当局，可能从规划的角度同意你改变土地的用途。但政府作为地主，可以根据地契条款不同意改变用途，除非给予政府（即地主）补地价（更改地契条款前后的差价）。这就为行政当局预留了一个征收增值税的权利，有点像大陆的土地增值税。
香港的征地程序大体上和大陆一样，一旦社会有需要，政府就颁发一个公告按程序征地，在补偿方面：下面几点值得注意：第一，按土地市场价补偿；第二，被征地方在被征地过程中产生的费用（包括法律费用、土地房地产评估费用、会计费用等）由政府负责，作为赔偿一部分。香港的律师、会计师在社会上公信力强，有法律问题可以找律师，遇到商业财务问题可以找会计师，然后和政府讨价还价；第三，农地被征的民众可获得某程度的未来土地增值补偿。在征地时，政府会发给被征地方一纸公函，其中注明某年某月征收的土地类型。被征地方可拿着这个公函去换另外一块地，五英尺的耕地可以换两英尺建设用地，这也就弥补了农民对农地增值的期望价值。
最后，我认为问题不管表面上看似多复杂：不管是农民与农民，农民与社会，甚至是国家与农民之间的关系，都要把它们归纳到产权关系上来。外面有很多经验都值得我们参考，以帮助解决我们在改革过程中遇到的问题。例如，改变土地用途的增值问题可以参考香港的做法，政府或国家作为合同方，配置一些执行能力以解决操作问题，要树立律师、评估师、会计师的公信力。要以产权登记来来防范由于第三者权益受到侵犯引起的各种社会矛盾。
（黄跃整理，经演讲人审阅）
会议第一节讨论
周天勇评论：
第一，三中全会规定规划区外农民可以以入股等方式直接参与建设用地的利用。在了解成都等一些地区的做法之后，我建议，是不是可以把三中全会的规定进一步扩展，让规划区内地农民也可以直接参与？我去年在广东调研发现，广东省规定土地最低出让价以后，在商业性征地时，政府基本上就不参与了，而让用地方直接和农民谈价格。有些地方农民可以入股，有些地方还采取给农民10—15%预留地的方式补偿农民。这些做法能否扩展到规划区内？
第二，有些地区改革的核心问题在于设法获得年度建设用地指标。不论是成都通过宅基地整理节约土地指标，还是重庆的地票交易，都是为了解决这个问题。那么，作为全国统一的政策，年度建设指标应该如何设计？
陈家泽评论：
实际上香港实行的土地政策是跟英国最早在十一世纪开始的土地政策是一脉相承。在英国，所有的土地所有权都归王室所有，普天之下莫非王土，所有农民只有土地占有权，因此香港的土地制度中没有大陆的农地集体所有制。我们在设计成都农村土地产权制度改革时，就希望吸取英国土地制度的合理方面。大陆法系和英美法系是两条道上跑的车，但我们认为占有权这种制度可以极大地弱化所有的争论。
梁振英评论：
英国也不是所有土地都是国家所有的。英国实行土地全部国有是1066年，但后来他们把相当一部分土地的永久产权卖出了。相比我们国家的农村土地集体所有，英国绝大部分农地是农民所有。因此，在英国也发生一些我们现在面临的问题，包括征用农民农地，农地改变用途的增值问题等等。不过，他们还是有制度法律去解决防范这些问题发生，所以我觉得英国关于土地的法律制度还是有一定的参考价值。
周其仁评论：
我们在成都观察制度改革，发现现存的制度存在弹性，而且存在很多层次的弹性。刚才建光提到规划区和非规划区之间的制度差别，现实中这确实是一条很硬的杠。我在成都调查的时候发现推进农户确权时，规划区以内不确权，规划区以外确权。这是因为基层干部很明白，我今天给他发了证，明天征地时他拿出证来讲价钱不麻烦吗？我们向成都市反映了这一情况之后，后来就在一些地方实验，在规划区内也确权。在产权明确的基础上来征用土地，才会有市价补偿这样的概念。刚才梁振英先生讲到征用土地按市价补偿和按原用途补偿这两个概念不同，其不同的实现实际在于权利的确定。所以，成都现在在规划区也做确权的推进。我们觉得这项举措非常有意思，要观察后面的结果。在确权以后再发生征地时，谈判的余地就增加了，价就会不同。在规划区内，农民能不能也以某种方式参与分享收益？其实各地都碰到这个事情，例如城中村的问题。深圳现在全部是城市，可是城市中有一些农民世世代代居住，他们的权是蛮硬的，自主修建用于出租的楼盖到了十三层。因此，在现有制度框架内怎么扩大弹性，扩大到什么程度，还有很多问题值得研究。
龚强评论：
刚才听大家的很多想法，都希望通过土地流转让农民分享城市发展的权利。但是赋予农民权利的同时我们需要考虑到责任。我认为，只有农地保护做的好的地方才有权利流转土地。好多偏远山区，例如云南地区的农民，在山区盖了房子，政府希望用镇里的房子替换他的住房。这些农民可能通过在山上再盖一个房子来不断地获取利益。因此，我认为应该只有扩大了农地面积的地区，才可以有流转的权利。
（洪浩整理，未经演讲人审阅）
国家发展研究院官方微信
Copyright© 1994-2012 北京大学 国家发展研究院 版权所有, 京ICP备05065075号-1
保留所有权利，不经允许请勿挪用
-
首页
-
学术研究展开 / 收起
学术研究
sidenav header background
sidenav background
2009年第78期（总第839期）中国土地制度改革研讨会简报之二
发布日期：2009-09-21 02:38 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第一节“经验研究”中，北大国家发展研究院土地制度改革课题组成员邢亦青硕士，戴德梁行主席、香港特区行政会议召集人梁振英发表的演讲内容，以及讨论内容。
邢亦青：成都市征地制度改革实践
很荣幸代表北京大学国家发展研究院土地制度改革课题组报告我们对成都土地制度改革的一些了解。受成都市委市政府的委托，我们在周其仁老师带领下，从今年一月在成都开始进行了密集持续调查，逐渐形成了大家拿到这本约25万字调研报告。下面概要报告内容，在调研报告中都有更翔实介绍。
成都改革的大背景是，在2003-08几年中，我国城乡差异普遍呈拉大趋势。而在成都，这个差距却有缩小。成都如何办到这一点？如用八个字概括成都实践，就是“还权赋能，城乡统筹”，即“动用土地增值的地方收益实现城乡统筹”。近些年，快速的城市化、工业化过程带来了极大的集聚和集中，土地价格随之飞速上涨，这是整个故事的前提。关键的问题在于，这个变化过程到底由谁主导？增值收益又如何分配？我们熟悉的现行征地制度，主要由政府主导，返还农民比例非常少。成都的改革首先是在征地的基础上，拿出一部分地方财政收入打入农村；但靠财政直接转移的能量还远远不够。相对这种改变收入增量分配的办法，我们更关注另一些伴随着土地、经济制度广泛变革的实践；在这些实践中，村组、农户以多种形式参与到土地使用权的流转中，也更多地分享土地的增值收益。
首先要介绍的是国土整治与增减挂钩。这是种大家都比较熟悉的实践，在各地都有发生。它的经济逻辑很简单：以农村整理土地新增耕地得到的农转用指标，换取高地价地区的土地收益。这种实践本就在征地制度框架之内，而成都的做法是加大弹性——主动加大投资返农力度，也提升规模，所谓“量价齐动”。这种办法可以给农村约1.5-2.5万元/亩的经济投入。接下来是启动村庄整理，即“挂钩”。该项返农投入可以达15万元/亩。投入高，主要是因为涉及到建设用地整理，且此项做法在当年无需占用城市建设用地增加指标。成都将这个实践做的扎实，又上了一定规模，仅06—08年三年期间内就申请了周转指标六千余亩，建城镇新区使用面积5331亩。此外，灾后重建的统规统建、统规自建部分，经济实质上也是属于这种指标换资金的范畴。
值得一提的是，这种办法是农村分享“异地”的土地增值收益，渠道便是农用地“占补平衡”的规定。因为很多地方是没有土地增值潜力的，很多改革都会与之无关，因而这种“异地”分享土地收益的办法就显得尤其重要。当然，这是否必须由政府主导并决定项目区域，还是值得讨论的。
接下来，是一系列现行法律边缘或之外的实践，它们也都是本地分享级差收益的例子。首先是工业的集聚。蛟龙工业港是成都市郊完全民营、建立在集体土地上，规模大至5平方公里的一个工业园。它成绩斐然，井井有条的园区布置，整齐的标准厂房，有八百家中小企业入主，解决十万人就业、年交税额一亿，厂房空置率几乎为零，还有两百家以上企业排在它的等待名单之中，这使得整个模式得以有活力地延续下去。值得一提的是，园区内一切道路水电等基础设施也都是工业园的民营资金投资的。工业园的成功之处，就在于它“租赁加租赁”的模式：一面是建标准厂房出租给中小企业解决他们的起步困难资金短缺问题；而另一面是向农民集体租赁土地加分批滚动开发，解决工业园自身的资金流运转。这个过程中，农民获得1200斤大米本位的年租金，每三年递增5%；注意这里还只是租，农民保留了长久分享土地增值的权益。这是它很值得称道的地方。当然工业园经历了很曲折的法外到法内的过程，值得我们在制定政策和配套时总结。
再看集体土地上的商业建筑或住宅即俗称的“小产权房”。我们介绍三道堰镇的案例。由于地处成都水源地无法办工业，当地只好用这种办法“建房兴镇”，至今已建了700套自建房，4500套小产权楼盘。三道堰特点第一是规划相对完善，街市也很整齐；第二是出让“空中发展权“，即我们看到的很多“三层一底”的房屋，农民获得了一层房屋自住加一层地商，而上面另外的层数交给开发商出卖，可获得大约300元/月的租金收入。政府在其中的收益，首先是旧城变新城，带来面貌的改善和人气的旺盛；随后是通过收取每平方米约20-60元的“市镇基础设施配套费”，使公共财政有了保障。但需要注意的是，整个过程中有很多法外的担心，外来的购房人也无法获得权证；这是三道堰繁荣街景背后的无奈。
接下来是以都江堰茶坪村为例的城乡联建。成都去年发生惨烈大地震，27万户房屋受灾，重建巨大资金投入给政府带来很大的财政压力。联建就是在这种压力下进行的一项制度创新。茶坪村是个非常秀美的山村，地处青城后山的旅游区，级差地租潜力很大。联建实质上便是农民出让部分宅基地，换取重建资金。这个逻辑和小产权房非常类似。但不同点在于，联建从一开始就给经济上合理的实践尝试提供了合法框架。首先，联建可以颁证，包括土地权证和房屋权证，尤其是联建方作为集体经济组织成员之外的人，首次获颁“集体土地使用权证”；当然这里有着细致的区别——联建方获得的证上注明“流转非住宅用地，期限四十年”，而农民获得的是“划拨用地”，永久年期。可以看到农民对部分宅基地的长久权益并未丧失。另外精彩之处在于，虽然是农民与联建方两方互动，但合同却使用了农户、集体、联建方三方框架，给整个过程提供了很好的保障。在这里权证的意义重大，不仅扩大了流转范围，更是作为项目得以规范执行的保障。譬如联建要求必须在复垦完成、农民房屋验收完成，才能开工建新房并获颁权证，这样就用“证”保障了房屋和复垦的质量。第一户联建出让100平米宅基地换取238平米建筑面积清水房，资金投入合160万元/亩；另有七户联建、35户联建等。截至2009年1月，全村有101户达成联建意向，获得资金投入逾亿元，这里我们看到了联建政策和权证保障带来的力量。
最后一个案例是成都市锦江区去年底将两块集体建设用地进行招拍挂形式的入市流转。这是1987年规定国有土地出让必须招拍挂后，第一批以招拍挂形式出让的集体建设用地。这个实践以确权开始，土地流转后也给受让方颁发集体土地使用权证；而收入打入以农民组成的股份公司，再以各种形式分配给作为股东的农民。在这样的制度和权利保障下，出让收益虽然远不及预期，但仍达到80万元/亩。整个案例的关键在于，农民并不像原来一样是被动参与方，而成为交易中主动和平等的出让方。
一系列实践中一个重要的启发就在于，划定权利其实就是划定分配方式。产权权能的变化可以直接带来巨大的收入变化；特别是更加硬化的产权可以使整个流转变得更有保障，也带来更大的流转价值。
刚才提到的实践、或者政策走向的精神，都是从以行政权为中心转向以财产权为基础。这种转换之中，“变动”很可能带来各方利益互相侵害的机会，特别是权责边界如果不清，可能引发各种转型中的矛盾。我们看到成都最关键的改革经验是：确权到户，给农民“自己保护自己”的权利。确权给农民“权威、抽象、合法”的权属表达：首先，它是建国六十年来第一次大规模对土地这种重要的生产生活资料的清资核产工作；其次，它确立了农民在土地流转中的主体地位，有助于从根本上解决改革中巨大的系统性风险，给改革加上保险阀；进一步，我们说“契约”，先有“契”再有“约”，有了规范的权属表达才能扩大流转需求的范围，增大农村经济总量，也能更好地促进土地的节约利用。都江堰大观镇房管局的横幅“确权是基础、流转是核心、配套是保障”，是基层实践对改革经验非常精彩的总结。确实如此，确权实际是“社会主义市场经济制度的基础设施投资”，是推进一切改革的前提。
确权意义重大，但也非常繁复艰难。成都确权的实践工作中也有不少启发：首先是试点推进，找出符合当地现实的确权程序，最终一个程序严谨的确权到户过程的成本仅需十块钱每亩，这使得确权可能在更大范围内得到推进。第二，“村庄评议会”这样的村级治理机制，实际上是从“代民做主”到“让民做主”的观念转变。第三，确权在现状和法规中寻找平衡点。
就政策建议而言，我们的主张实际就是成都的经验，也便是实践的经验。首先，在确保耕地不减少的前提下，以确权为先打好一切改革基础，消除系统风险。逐步增加征地制度弹性，加大对农民的返还。接下来逐步缩小征地范围，也就要求逐步扩大非征地模式的使用范围。成都实践看到，集体土地上也可以办工业、也可以建住宅、甚至进行大规模流转，关键是政策和法规的配套。在有条件的地区进行封闭可控的试验，对实践成功的尝试扩大规模，对还没有条件试验的提前做好准备。（邢亦青整理）
梁振英：香港的房地产产权、征地制度和土地用途管制
在新中国成立之前，由于没有完善的产权制度和法律，中国人吃了很多有关产权纠纷的亏。在涉及到土地及房产的各种矛盾出现之后，我们也没有比较完善的制度和法律解决问题，致使很多经济纠纷演变成社会冲突。社会冲突多了就有人用武力解决问题，武力问题多了就变成政治事件，现在我们所遇到的包括民众与民众之间、民众与社会之间以及民众与国家之间的各种产权纠纷，海外一些国家早年也遇到过。但是，现代欧美、新加坡等海外先进社会在土地问题上并没有出现像中国大陆一样多的社会性冲突事件。因此，我们应该多了解和多学习国外在土地产权制度方面的经验。
接下来介绍香港土地制度的发展历史。香港的房地产产权制度是比较完善的。英国在1898年取得新界的租借权，1903年英国把「新界」每一块农民拥有的土地作全面的测量和地籍普查，同时废除了农民原来拥有的永久产权。所有新界农民的土地权属关系及用途都固定在1903年当天，当天是菜地就是菜地、稻田就是稻田、宅基地就是宅基地。港英政府同时又把新界所有土地的租用年期固定在1997年6月27号届满。港英政府对土地及房产的管理很严密，所有土地的上级地主都是政府，政府以批租的方式供给土地，不管这些土地是用作商业开发还是用作修建学校医院等公益性事业。这一系列举措在当时也引发了很多政府与民众之间的冲突，但港英政府还是坚持实施，这说明当时的政府在土地管理问题上下了很大决心。
香港还有一套很严密的土地产权登记制度。在香港，所有跟土地楼房有关的权利义务都在法律上有具体规定，也需要登记。第一个例子是，某人在自己房子做装修，需要在天花板上挂个吊灯，为此需要在天花板上打一个洞。理论上，洞钻到某一点要停下来，不然你就会侵犯楼上邻居的权利？这在香港的法律上都有明确界定。第二个例子是公共大楼的电梯维修费问题，小张家住二楼，上下楼不用坐电梯。小李家住三楼，上楼坐电梯下楼不坐电梯，他们两位要不要对大楼电梯的维修负责？这些权责在大厦的管理合同上有规定。第三个例子是农地的水权和路权问题，你买了一块地，然后把旁边一个小溪堵了修蓄水池，下游的田就没水了，你是否侵犯了下游农民的权利？这块地的买卖只涉及到你跟卖方（原来地主）的合同约定，但修蓄水池影响了合同之外的第三方，即下游的农民，你和卖方对下游的农民有没有义务？你买了张三的地，路在远方，你是否有权在李四的田地上走过？香港在处理第三方权利方面做得比较完善，例如下面房屋抵押与租赁的例子。小王把一套房屋用于抵押借钱，然后把房子租给租客。小王和银行是抵押合同的双方，小王和租客是房屋租赁合同的两方。但是，当小王不还钱给银行时，银行就要把房屋处理，但这会波及租客的租住权。
香港通过土地契约实施用途管制。所有的土地实行批租制，民众和政府买地实际上是租用政府的土地。政府通过地契（即租约）条款规定了用地主体对每一块地的用途。香港政府作为规划当局，可能从规划的角度同意你改变土地的用途。但政府作为地主，可以根据地契条款不同意改变用途，除非给予政府（即地主）补地价（更改地契条款前后的差价）。这就为行政当局预留了一个征收增值税的权利，有点像大陆的土地增值税。
香港的征地程序大体上和大陆一样，一旦社会有需要，政府就颁发一个公告按程序征地，在补偿方面：下面几点值得注意：第一，按土地市场价补偿；第二，被征地方在被征地过程中产生的费用（包括法律费用、土地房地产评估费用、会计费用等）由政府负责，作为赔偿一部分。香港的律师、会计师在社会上公信力强，有法律问题可以找律师，遇到商业财务问题可以找会计师，然后和政府讨价还价；第三，农地被征的民众可获得某程度的未来土地增值补偿。在征地时，政府会发给被征地方一纸公函，其中注明某年某月征收的土地类型。被征地方可拿着这个公函去换另外一块地，五英尺的耕地可以换两英尺建设用地，这也就弥补了农民对农地增值的期望价值。
最后，我认为问题不管表面上看似多复杂：不管是农民与农民，农民与社会，甚至是国家与农民之间的关系，都要把它们归纳到产权关系上来。外面有很多经验都值得我们参考，以帮助解决我们在改革过程中遇到的问题。例如，改变土地用途的增值问题可以参考香港的做法，政府或国家作为合同方，配置一些执行能力以解决操作问题，要树立律师、评估师、会计师的公信力。要以产权登记来来防范由于第三者权益受到侵犯引起的各种社会矛盾。
（黄跃整理，经演讲人审阅）
会议第一节讨论
周天勇评论：
第一，三中全会规定规划区外农民可以以入股等方式直接参与建设用地的利用。在了解成都等一些地区的做法之后，我建议，是不是可以把三中全会的规定进一步扩展，让规划区内地农民也可以直接参与？我去年在广东调研发现，广东省规定土地最低出让价以后，在商业性征地时，政府基本上就不参与了，而让用地方直接和农民谈价格。有些地方农民可以入股，有些地方还采取给农民10—15%预留地的方式补偿农民。这些做法能否扩展到规划区内？
第二，有些地区改革的核心问题在于设法获得年度建设用地指标。不论是成都通过宅基地整理节约土地指标，还是重庆的地票交易，都是为了解决这个问题。那么，作为全国统一的政策，年度建设指标应该如何设计？
陈家泽评论：
实际上香港实行的土地政策是跟英国最早在十一世纪开始的土地政策是一脉相承。在英国，所有的土地所有权都归王室所有，普天之下莫非王土，所有农民只有土地占有权，因此香港的土地制度中没有大陆的农地集体所有制。我们在设计成都农村土地产权制度改革时，就希望吸取英国土地制度的合理方面。大陆法系和英美法系是两条道上跑的车，但我们认为占有权这种制度可以极大地弱化所有的争论。
梁振英评论：
英国也不是所有土地都是国家所有的。英国实行土地全部国有是1066年，但后来他们把相当一部分土地的永久产权卖出了。相比我们国家的农村土地集体所有，英国绝大部分农地是农民所有。因此，在英国也发生一些我们现在面临的问题，包括征用农民农地，农地改变用途的增值问题等等。不过，他们还是有制度法律去解决防范这些问题发生，所以我觉得英国关于土地的法律制度还是有一定的参考价值。
周其仁评论：
我们在成都观察制度改革，发现现存的制度存在弹性，而且存在很多层次的弹性。刚才建光提到规划区和非规划区之间的制度差别，现实中这确实是一条很硬的杠。我在成都调查的时候发现推进农户确权时，规划区以内不确权，规划区以外确权。这是因为基层干部很明白，我今天给他发了证，明天征地时他拿出证来讲价钱不麻烦吗？我们向成都市反映了这一情况之后，后来就在一些地方实验，在规划区内也确权。在产权明确的基础上来征用土地，才会有市价补偿这样的概念。刚才梁振英先生讲到征用土地按市价补偿和按原用途补偿这两个概念不同，其不同的实现实际在于权利的确定。所以，成都现在在规划区也做确权的推进。我们觉得这项举措非常有意思，要观察后面的结果。在确权以后再发生征地时，谈判的余地就增加了，价就会不同。在规划区内，农民能不能也以某种方式参与分享收益？其实各地都碰到这个事情，例如城中村的问题。深圳现在全部是城市，可是城市中有一些农民世世代代居住，他们的权是蛮硬的，自主修建用于出租的楼盖到了十三层。因此，在现有制度框架内怎么扩大弹性，扩大到什么程度，还有很多问题值得研究。
龚强评论：
刚才听大家的很多想法，都希望通过土地流转让农民分享城市发展的权利。但是赋予农民权利的同时我们需要考虑到责任。我认为，只有农地保护做的好的地方才有权利流转土地。好多偏远山区，例如云南地区的农民，在山区盖了房子，政府希望用镇里的房子替换他的住房。这些农民可能通过在山上再盖一个房子来不断地获取利益。因此，我认为应该只有扩大了农地面积的地区，才可以有流转的权利。
（洪浩整理，未经演讲人审阅）
访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
