Chad P. Bown (2019) The 2018 US-China trade conflict after forty years of special protection, China Economic Journal, 12:2, 109-136
https://doi.org/10.1080/17538963.2019.1608047

2018年，美国突然对大约50%的中国进口商品提高关税。这些新的“特设关税”（special tariffs）将美国对中国进口的平均关税水平从3%提高到12%。中国迅速做出反击，截止2018年底，中国对超过70%的美国进口商品加征特设关税，使得对美国进口的平均关税水平从不到10%上升至超过18%。

2018年的中美关税摩擦看似突然，但其背后的经济政策关切却并非如此。直接的表现是美国认为中国的贸易政策是“非互惠的”（nonreciprocal），中国对美国进口商品的税率更高。稍显复杂的原因是中国在市场化方面的改革力度不够，以及补贴造成了传统行业的全球性产能过剩。最为复杂的原因是近期浮现出的对中国经济模式的担忧，美国跨国企业抱怨在中国受到不公正待遇，比如强制技术转让。随着多哈回合谈判失败，美国越来越不愿意通过WTO机制解决争端。美国2018年的诸多行动，不仅导致了中美贸易摩擦，更从战略上将多边贸易体系推向崩溃的边缘。

这篇文章首先利用新的方法衡量特设关税保护，并将2018年的关税措施放在历史背景下审视。作者认为，特朗普政府对中国贸易政策的“非互惠性”指控是一种对现实的不当简化。作者还指出，截止2017年，两国在正常关税（normal tariffs）以外构建了相当大的贸易壁垒。然后，作者识图回答哪些关键性的贸易摩擦引发了2018年的贸易冲突。作者认为，2018年美国加征的关税与之前很不相同。除了包含过去反倾销和反补贴时针对的国有企业、产业补贴和市场化改革问题之外，2500亿美元的新关税是针对中国的发展战略。最后，作者通过2018年美国对中国的贸易政策转变，分析了美国对WTO的现有机制存在哪些不满。作者认为，美国以“国家安全”为由加征关税，可能是因为WTO的法律规则过度限制特设关税的使用；美国对中国单边征税表明，美国认为贸易诉讼无法解决中国经济发展模式带来的系统性问题；WTO未能促成中美两国协商，比如多哈回合谈判失败等，这导致美国采取单边行动。

1. 2018年之前的中美正常关税和贸易

图1展示了中美在1989-2017年间的关税情况，包括简单平均和根据贸易量的加权平均。作者将这些关税称为“正常关税”。可以看出，两国在过去的几十年间都显著地降低了各自的关税水平。尽管中国的关税水平下降很多，但是仍然比美国要高，这形成了一种中国关税“非互惠”的印象。

 
图1  中美关税情况1989-2017

图2展示了1980-2018年间中美货物贸易的状况。中国出口企业从1980年开始享受美国的最惠国税率（MFN，most-favored-nation），但是能否继续享受这一待遇需要国会每年投票表决，这对中国的出口企业造成了很大的不确定性。在2001年中国加入WTO后，这一不确定性消失，美国对中国的进口有了很大提升。相应的，中国对美国的进口尽管也有很显著的增长，但是有两个现象引起了美国不满。其一是中国从美国进口的商品占当年中国总进口商品的比重在下降，其二是中国从美国进口的商品总额不到美国从中国进口商品总额的1/3。
 

图2  中美货物贸易状况1980-2018

2. 1980-2018年间美国的特设关税和保护主义措施

尽管美国逐步降低了正常关税，但是又新增了不少贸易保护措施，包括关税、限额和自愿出口限制等。作者将后者统称为特设保护（special protection）。为了定量描述这些特设保护，作者借鉴Bown（2011）的方法，构建了进口商品覆盖比率这个指标。覆盖比率指的是受到美国贸易政策影响的中国进口商品的比重。Bown（2011）中的贸易政策只包括反倾销、反补贴和保障措施，本文作者还加入了一些其他政策。如图3所示，2017年之前美国特设关税覆盖的中国进口商品比重较低，2018年则明显提高。

 
图3  1980-2018美国对中国进口商品实施的特设保护，按行业分类

2018年之前，美国对中国的保护主义措施主要集中反倾销、反补贴等，见图4和表1。美国较少使用421条款可能是因为其他方式在程序上更容易。

 
图4  1980-2018美国对中国进口商品实施反倾销和反补贴的比重

 
表1  2001-2017年间中美特设贸易保护措施的使用情况

图5利用韦恩图展示了2018年美国特设关税覆盖的中国进口商品范围。图6描述了这些特设关税按照行业和产品类型分类的情况。

 
图5  2018年受美国特设关税影响的中国进口商品

图6  2018年受美国特设关税影响的中国进口商品，按行业和产品类型分类

以下三点值得注意。首先，美国对一些进口商品施加了多重保护主义关税。其次，未受影响的进口商品主要是最终消费品和矿石（比如稀土）。最后，关税主要加征在中间品上。

3. 1998-2018中国的特设关税和保护主义措施

中国在加入WTO后，基于WTO的规则也加征过一些特设关税。但是中国的大部分特设关税是对他国加征特设关税的对应性或报复性行为。图7展示了1998-2018年间中国对美国进口商品采取的特设关税保护措施。图8利用韦恩图展示了2018年中国特设关税覆盖的美国进口商品范围。

 图7  1998-2018年间中国对美国进口商品采取的特设关税保护措施

图8  2018年受中国特设关税影响的美国进口商品

4. 美国的特设关税及其对中国政策的关切

首先需要对双边关税情况做一个比较。如表2所示，就法定关税和正常关税而言，2018年特朗普政府的特设关税没有改变两国关税“非互惠”的现状，而是将两国的关税水平推高；如果考虑到反倾销和其他特别关税，两国关税的“非互惠”状况就消失了。

 
表2  2018年前后中美两国双边关税情况

当然，一个重要的政治和经济问题是将反倾销（或者反补贴）纳入平均关税计算是否合适？比如，美国可能会声称反倾销关税不应该被纳入计算，因为这些关税是“纠正性的”，针对的是中国的市场扭曲行为。此外，按照WTO的准则，中国的反倾销关税则是报复性的，而非针对美国的市场扭曲行为。

中国在2001加入WTO后，并没有完全转变成市场经济体。因为中国的体量巨大，其显性和隐性的补贴对贸易伙伴造成了政治和经济负担。然而，WTO存在的问题造成了如下结果，即以国家安全为名对诸如钢、铝等商品实施保护主义措施。WTO被证明无法通过协商解决美国所关切的中国政策问题，与此同时，WTO的争端解决机制也限制了美国依法应对不利进口（injurious imports）的手段。

以下的政治和经济因素说明了为什么传统的经济措施不能完全解决中国问题。其一，如果市场是有摩擦的，那么调整成本将会巨大。比如，中国的非市场化体系不会对价格信号做出反应，那么在全球需求萎缩时，中国维持原有生产会挤占其他国家的市场份额，并造成他国工人失业、企业破产。其二，考虑中国的行为，市场能否继续保持竞争性，因为中国展现了出利用市场势力以提升经济优势的意愿。比如，中国违反WTO规则对稀土等原材料出口进行限制，这会提高外国消费者的成本，并间接补贴了本国的下游生产者。其三，还有一些与基本经济模式不太相关的因素，比如贸易体系中的公平概念、市场中是否允许更多的国家干预，以及调整成本如何承担等的协调问题。

事实上，在特朗普政府加征关税之前，美国在WTO框架内已经对中国的进口商品采取了多种保护主义措施。但是，一些法律争端限制了美国继续基于WTO框架对中国采取行动。第一， 2016年12月11日后，美国不能再以非市场经济体（NME，nonmarket economy）的名义采取贸易保护主义措施。第二，中国对美国的反补贴调查提出异议，争论的核心在于如何定义“公共机构”（public body）或者谁有权利进行补贴。第三，中国式的补贴在WTO的现行准则下并不明显违法。

除了以上几点外，中国的外商投资政策和“强制”技术转让同样是美国的重要关切。美国企业抱怨中国政府通过设置高关税使得美国企业在华设厂才能有利可图，并且以建立合资企业的方式实现“强制”技术转移。解决这些问题有如下困难。首先，中国的关税虽高且可能会吸引FDI，但这些关税是经过WTO入会谈判确认的，并不违规。第二，中国在逐步淡化建立合资企业的要求，并且对外商投资的限制越来越少。第三，技术有外溢效应，那么在有信息不对称的情况下，如何从法律上区分强制转移和自然转移。第四，即使中国政府解除对外国企业必须与本国企业合伙的正式要求，但也有其他手段可以继续引导外企采用合资企业的形式。

5. 结论

本文提供了一个分析美国贸易行动的框架，并得到如下结论。第一，美国认为中国的许多政策处于WTO的灰色地带，中国不再继续向市场经济转型。第二，美国认为WTO现存机制无法解决中国对其他国家造成的政治和经济负担。第三，美国认为WTO无法提供直接解决与中国的贸易冲突的平台。因此，美国选择在2018年挑起贸易争端。

特朗普政府在2018年引发了一场危机，并在短期造成了相当大的经济损失。更值得关注的是其长期影响，即有可能摧毁成功运行了将近70年的多边贸易体系。

Chad P. Bown是得森国际经济研究所（PIIE）Reginald Jones高级研究员。他的研究范围包括国际贸易法律和机构，贸易谈判和贸易争端。他与Soumaya Keynes共同主持Trade Talks节目，这是一个关于国际贸易政策的每周播客。Bown曾担任白宫国际贸易和投资经济顾问委员会高级经济师，最近担任过世界银行首席经济学家（lead economist）。

（张一斌 编写）