北京大学中国经济研究中心与美国国家经济研究局第四次年会（The 4th CCER-NBER Annual Conference）于2001年6月23－25日在北京召开。本简报报道会上有关税收、财政体制改革的演讲。以下是简报摘要：

（一）楼继伟谈财政的改革
楼继伟
中国财政部

    财政部常务副部长楼继伟在CCER----NBER第四次经济年会上说，目前财政政策正面临着重大选择，国家正在研究从财政的角度如何接受WTO的挑战。

    楼继伟指出，现在社会上有一种误解，似乎扩张性财政政策只是政府增加了投资，其实，扩张性财政政策是各种政策的综合，它包括增加基础设施的投资力度，提高中低收入者的收入，支持社会保障体系的建立以及调整部分税率等等。认为扩张性财政政策就是增加投资这种看法是错误的。另外，扩张型财政政策的规模应该用赤字，即实际财政支出大于收入的差额来表达。现在往往只用国家出了多少钱来表达，这是不准确的。按照实际支出大于收入的差额来衡量扩张规模的话，实际上去年扩张力度已经大幅度下降了。虽然2000年的赤字是2600亿，但是其中一个重大的变化是把债务付息列入赤字。扣除这个因素之后，赤字比上一年没有任何增加。

    现在一些部门的专家说，1998年以来的经济增长主要靠财政部政策的支持。楼继伟确认1998年、1999年是这样的，但是他认为去年财政部的政策对我国经济增长8%没有贡献。那么为什么经济增长能够达到8%？这必然是其他因素在起作用。从这个角度看它说明了两个问题：第一，确实出现了其他因素使得国内需求得到了回升；第二，财政政策确实到了如何转换它的作用的时候了。

    楼继伟透露，今后要逐步减少财政扩张的力度，甚至最后走向预算的平衡，但是确实需要一些条件。他提出两个条件。首先，金融部门在经济运转中的作用应该更好地发挥。现在银行新增加的资产中增加最多的是财政部发行的国债，增加第二多的是对个人的消费信贷，而对于企业，特别是中小企业的贷款增加得很少，有时甚至没有增长、反而下降。楼继伟认为，我们应该更好地发展资本市场，让一些优良的企业尽量从资本市场融资，包括让它们更自主地发行企业债，这样逼着银行更多地为中小企业服务。第二，财政在弥补东部和西部地区之间公共服务的能力差距上要有一些新的资金来源。最近几年，随着扩张性财政政策的实施，以往那种仅仅依靠大量增加赤字的支出模式将无法适应发展西部地区的需要。今后支持规模下降的话，那些地区必须有新的收入来源。现在正在设想把企业所得税和个人所得税变成一个中央和地方共享的税收，并且中央分享一个比较大的比例。这一税收70%来自东部，经过这样的调整之后，我们就可以从东部获得更多的收入来支持中西部地区。在这个过程中，我们要修改这两个税法，新的税法将与中国加入WTO后的外资企业所得税法、其他企业所得税法统一起来。同时我们要修改个人所得税法，使它从单项征收变成综合征收。目前也正在考虑把GDP型增值税改为消费性增值税，这恐怕要减少一些财政收入，这也是适应进入WTO之后在财政上要做的一些事情。

    楼继伟认为这样做是必要的。进入WTO之后，主要得益将在沿海地区，可能广东将占得益的一半，受到损失的将是中部和西部地区，特别是中部地区，因为中部地区是农业的主要省份，加入WTO之后，按照我们现行的制度，恐怕会发现我们的出口退税会大幅度增加。中央财政将通过转移支付的方式减少中国加入WTO对国民收入分配的不良影响。这种对中西部地区的支持今后还是两个方面：一个是增加它们的一般财力，另一个是支持它们的基础设施建设。
楼继伟强调，适应加入WTO以后的形势，我们需要很多改革，比如国有企业的改革、社会保障制度的改革、推进城镇化的改革等等。有些专家认为这些改革如果没有完成，财政政策就应该一直保持扩张。楼继伟说，如果这样的话，财政就垮了，财政能做的事情是有限的。财政政策是宏观的，主要影响总需求，对于那些更为基础性的改革，无论采取什么样的财政政策，这些改革都是应该继续的，而不是财政政策能不能转向的一个条件。

（二）美国人逃税行为的观察
James Hines
University of California - Berkeley

    逃税问题在美国和世界其他地方都是一个重要的问题。据估计，在美国逃税总额占到美国国家税收的10-17%，世界上其他国家的逃税问题普遍还要更严重一些。逃税分为各种不同的种类，严重程度也各不相同。第一种是有意识的进行逃税，包括伪造文件。这属于严重的犯罪，各国对这种情况都有严厉的惩罚。第二种是在一些职责不明的领域低报收入、高报税收减免。在这种情况下，惩罚相对来说就不很严了。还有一种是可能由于人们不太清楚相应的规定而犯了无意识的错误。

    对于逃税问题人们主要是从五个角度进行研究。第一是研究随机审察（random audits）得到的数据。但是美国随机审察的工作中止于1988年，所以当前人们只拥有至1988的抽样数据。第二种方法是使用统计回归的方法研究各个变量如税率和收入等之间的关系。第三是进行税收调查（survey）。第四是研究惩罚方式对逃税行为的影响。第五是进行试验（laboratory experiments）。

    从随机审察的研究发现，1988年美国40%纳税人少缴了税收，53%的纳税人交纳了正确的数额，还有7%的人多缴了。如果没有随机审察，平均每人的税收为5500美元，但是根据随机审察而补缴的税收，平均每人将多缴289美元。

    从已有的统计回归的研究可以发现，纳税人面临的税率越高，他就越倾向于逃税；未婚者和老年人更诚实一些；职业也是一个很重要的影响因素，自己经营业务的（self-employed）和农民最容易逃税；对逃税者的惩罚和税收审核也对逃税行为有重要的影响，惩罚越严厉、审核越认真，则逃税行为越少。

    还有一些其他的因素同时影响着纳税人的行为，首先是人们对审察（audits）可能性的预期。美国税收审察的人口不过1%，但是根据调查，美国国民却不知道这个数字，他们相信每年会有15%的国民将被审察税收。显然，这种错误的意识将有助于纳税人诚实的缴税。另外一个重要的影响因素是信息报告（information reporting）。在美国，雇主经常被要求向税收机关报告雇员的税收情况，这一制度安排激励人们诚实缴税。最后一点，税收系统越复杂，人们越容易逃税。

    Hines教授研究了过去未被发现的逃税对当前逃税行为的影响，这篇文章发表在NBER工作报告第6903篇（NBER working paper 6903）。在美国有一个现象，如果某个纳税人被税收机构发现逃税的话，他过去五年的税收情况也将被进行调查。所以有这样一种现象，如果一个人过去有很严重的逃税行为的话，现在他就有很强的激励不逃税。Hines教授研究了1947－1993年美国的数据，发现对逃税的惩罚和罚款不仅仅影响当前的税收行为，它还是过去五年逃税行为的影响因素。同时他还发现，如果过去逃税少，则现在逃税就会较高；如果所得税率上升的很快或者收入上升很快的话，则人们的逃税倾向也会很高。换句话说，如果纳税人面临的潜在损失比较低的话，他就倾向于逃税。

    Hines对此做了计量回归检验，他以逃税额为被解释变量，收入变化额、税率变化额以及税收审察概率（audit probability）为解释变量。回归的结果支持了他上述的观点。由此得到以下结论：逃税很大程度上是由潜在的可能被查出的逃税行为所决定；其次，税收审察也对逃税有着巨大的影响，根据Hines的研究，如果人们对当前美国的税收审查制度持无所谓的态度的话，那么当前逃税的实际额会比这种情况中逃税额少40%。最后一点，美国经常实施特赦（amnesty），只要缴纳少量的罚金就可以对以往的逃税既往不咎。这种系统的一个弊病是实际上削弱了审察潜在逃税对逃税者的震慑效果，促使人们更多的逃税。

（三）关税税率与关税逃税：从“进口消失”角度观察
魏尚进
Harvard University

    从经济理论的角度看，税率对逃税的影响不是很确定。研究这个问题的一个难点就在于估计逃税的数额是很困难的。文献有许多通过某种方法间接估计逃税金额了，但这些估计都不是非常准确，因为它们都需要一些未经证实的前提假设，同时它们无法解答税率对逃税数额到底是什么影响。当前一些学者从比较直接的角度对这个问题进行了分析。在美国的TCMP（Taxpayer Compliance Measurement Program）的帮助下，Clotfelter(1983)认为二者之间的关系为正向关系，Feinstein(1991)认为二者是负向关系。这些研究的问题在于它们都无法区分开来税率效应和收入效应。

    魏尚进教授从另外一个角度研究了税率变化对逃税行为的影响。他详细的比较了中国自己公布的从香港的进口数额和香港公布的向中国的出口数额，同时比较了货物的金额以及数量（physical quantities）。在研究中魏尚进假设，香港公布的向大陆的出口金额是大陆从香港的真实进口，这个数值和大陆公布的从香港的进口金额之间的差额为逃税额。他对2043种货物进行核对，然后进行计量分析。

    如果以关税税率对货物的逃税差额进行回归，发现关税税率和进口差额之间存在正向关系，并且还可以计算出：当前如果中国的关税税率提高一个百分点，则逃税的增长会超过税率提高带来的增收，也就是说总税收反而会下降。这表明中国当前关税税率处在拉弗曲线最优值的右端。上述工作没有区分高税率商品和低税率商品，因此他又研究了税率变化对相近商品的逃税行为的影响，加入相近商品的平均关税这一解释变量后进行计量分析，发现对于同一种商品，税率的上升同样会导致逃税上升；对于相近商品，平均税率上升时导致相应的逃税金额下降，这表明如果某一类商品的税率上升时，人们在报关时可能有意的将该类商品报到其他种类的商品。而后魏尚进教授又研究了关税税率对货物的数量差额影响，得到了与上面同样的结论。

    而后魏尚进教授又对该研究结论的可靠性（robustness）进行了检验。如果在计量分析中剔除反常观察点的影响，结论没有变化；如果在计量分析中剔除企业信息因素的影响，结论没有变化；如果对这些商品子样本（sub-sample）进行分析，上述结论同样没有变化。如果在回归中加入“减免税收的因素”（exemption information），减免税收（exemption）的部门，关税税率上升引起逃税增幅相对会比较小。

    最后，魏尚进教授总结到，中国关税税率的变化对关税逃税的影响不仅仅在统计上是显著的，在经济的含义上也是巨大的。关税税率每提高一个百分点，逃税就会增长7个百分点。这表明关税改革（降低关税）所带来的财政收入的减少可能没有想象中的那么严重。同时从这个研究中也可以看出，人们不仅仅以低报（under-reporting）的方式进行逃税，还以错报货物种类（mis-reporting）的方式进行逃税。

（四）政府债务
Alan J. Auerbach
University of California - Berkeley

    Auerbach教授简单讨论了两个议题：与政府债务相关的经济议题，以及政府债务的度量问题。
    考虑到政府的作用，国收入恒等式应该为：S+(T-r*B)=I+G+NX+Yf （Yf代表国民在外国收入，G代表政府支出，NX代表净出口，I代表投资，S代表储蓄，T-r*B代表政府税收），进行恒等变换得：S+(T-r*B-G)=I+(NX+Yf)。(T-r*B-G)就是政府的盈余，(NX+Yf)就是经常项余额。由上式可知，保持其他变量不变的情况下，政府债务发生变化，政府的盈余就会发生相应的改变，进而会冲击其它三个变量。如果保持储蓄不变，则结果是：挤出了民间投资，同时冲击了贸易余额。这一系列的影响在进行政府支出时需要认真的分析。
其次，给定政府的债务，其赤字是否是可支撑下去也是一个需要认真思考的问题，这就是所谓的稳定性问题（sustainability）。政府的债务是依靠未来的政府盈余来支撑的。如果这个条件无法满足，那么可以想象当前政府的政策肯定是不稳定的（unsustainable）。这必定产生以下三种后果：改变当前的财政政策；改变当前的货币政策，通过通货膨胀减少债务；或是市场力量通过某种危机（如货币危机等等）释放能量。后两种情况的例子很多，比如南美洲的玻利维亚的债务危机等等。

    关于政府债务的另外一个重要的问题是如何度量（measurement）政府债务以及赤字，这对于分析预测宏观经济的冲击和政府财政政策的稳定性有着重要的作用。首先，债务的构成是一个重要的因素。外债和内债会受到不同因素的影响，比如通货膨胀率对者的影响效果就有很大的不同。其次，赤字也可以分解为不同的部分，上面曾经介绍过，赤字的变化会对投资和外贸部门产生冲击，但那是在国民储蓄保持不变的条件下。而现实中储蓄也要发生变动，不同的赤字构成所实际产生的冲击效果是不一样的，因为它们对国民储蓄的影响不一样。最后一个需要认真思考的重要因素是隐性债务（implicit liability）。隐性债务可以产生和显性债务一样冲击，但是在当前通用的标准中，它并不计入赤字中，而实际上，它会产生并且已经产生重要的影响。这些隐性债务包括很多内容，比如那些没有支持的养老金（unfunded public pension）就是一种政府的隐性债务，中国当前就是这种情况；还有政府担保的一些国有企业和私有企业的亏损也是一种隐性债务。隐性债务也可以产生挤出效应，同样可以使得政策无法稳定（less sustainable）。这个影响在欧洲已经显现出来，欧洲政府面临着老龄化的人口，因此虽然一些国家帐面上的政府赤字很小，但是考虑到巨大的隐性债务，其政策已经很不稳定（unsustainable）。
政府债务关系到宏观经济的运行以及稳定，债务的结构和度量都是在制定政策时需要认真的考虑因素。同时，如果在制定政策时忽略隐性债务，无疑会使政府错误的定位，导致错误政策选择。