APEC农业和食物自由化可能会有突破性进展
APEC“农业和食物战略研讨会”述评

北京大学中国经济研究中心 卢锋

　

背景与主题 
　

“亚太经合组织（下面简称APEC）农业与食物战略研讨会”于1999年3月11-12日在马尼拉召开。这次会议由“太平洋盆地经济委员会（PBEC）”，“亚太经合组织企业界顾问委员会（ABAC）”以及“太平洋经济合作委员会（PECC）”三家对APEC政策形成具有很大影响力的组织机构共同举办，目的在于为1999年APEC部长会议和首脑会谈拟议有关农业与食物自由化具体改革方案。它预示APEC农业与食物自由化改革今年可能会有突破性进展。

在1994年“茂物峰会”上，APEC成员领导人承诺到2020年在亚太地区实现贸易和投资自由化。依据这一远景目标，“APEC企业界顾问委员会（ABAC）” 于1998年提出建立“APEC食物体系（APEC Food System）”的建议，很快得到“太平洋经济合作委员会（PECC）”赞同。1998年APEC“吉隆坡峰会”上，各国领导人责成部长会议研究考察上述“APEC食物体系”建议。这次马尼拉会议目标很明确：就是要为今年5月在东京召开的APEC部长会议提交有关农业与食物自由化构想的近期行动计划，并希望在今年9月的“惠灵顿峰会”上获得进入最高审批程序的机会。因而，马尼拉会议不般意义的学术研讨会，而是很可能对APEC农业与食物自由化进程产生实质性影响的决策准备会议。

这次会议有多方面特点。在参加人员构成上，以企业界人士和非政府组织代表为主，同时有少数研究人员应邀参加讨论。第二，目标集中，清晰而务实，即依据APEC自由化既定方针，讨论设计“APEC食物体系”具体原则和实施步骤，以供APEC决策层审查并形成政策。第三，虽然贸易和投资自由化是“APEC食物体系”的主眼，但在认识和政策设计方法上，把自由化看作农村经济结构调整和社会发展整体过程的一个侧面来综合研讨改革方案。会议首先以食物安全，基础建设，技术转让，食物卫生，环境保护，贸易和投资自由化等问题为对象提出六份主题报告（笔者与美国Cargill公司负责人做了有关食物安全的主题发言）；然后用一整天分组就上述问题进行讨论，并提出有关政策建议的具体文字方案；最后半天全体会议讨论分组报告结果，就APEC农业和食物自由化问题谋求初步共识。

二，几点初步共识

由于历史原因，保护主义传统在不少国家的农业和食物政策领域根深蒂固并积重难返，自由化改革不可避免触及保护政策基础上形成的现存利益格局，因而国际多边合作组织有关讨论通常都相当敏感和歧议纷呈。这次马尼拉尤为如此：由于其结果会直接影响APEC领导人决策选择，来自不同国家和地区代表展开了热烈的讨论和争论，其中美国，加拿大等国代表与日本和韩国之间立场差异尤其泾渭分明。会议全体讨论阶段，日本和韩国代表甚至提出如不对某些方案条款加以改变，他们将拒绝同意最后文件。利益分歧和争论激烈，由此可见一斑。虽曾出现剑拔弩张的紧张场面，但经过讨论，交锋，妥协，整合，最后通过的文件草案仍然在有关问题上达成了初步共识，其中最重要的几点包括：

提出食物安全第三种模式的概念 
会议提出以相互依存的第三种模式作为APEC食物安全的战略性概念。对食物安全政策在传统上有两种理解模式：一是自给自足的独立模式（Independent Approach）；二是用工业品出口交换食物进口的依附模式（Dependent Approach）；然而，过去几十年间中国和其它很多发展中国家发展经验表明，客观上存在竞争效率原则与食物安全目标具有较好兼容性的第三种模式：即食物交换食物的相互依存模式（Interdependent Approach）。“APEC食物体系”应当建立在食物经济相互依存而不是独立自给或单向依存的概念基础之上。

农产品和食物无出口补贴区 
会议提出建立“APEC农产品和食物无出口补贴区（Export Subsidy Free Zone）”。建议1999年APEC“惠灵顿峰会”审查该项议案议并形成有关“谅解备忘录”（M.O.U.），力争2001年将于中国召开的首脑会议上得到正式批准实施（届时我国是APEC轮值主席国，峰会将在北京或其它中国城市召开）。

　

（3）反对利用食物贸易作为政治手段

为了限制某些国家可能会利用食物贸易作为政治和外交手段，并消除由此对进口国在食物安全方面带来的非市场性风险，建议利用多边组织规则对食物禁运加以制度性限制。为此规定，除去有关国家之间相互正式宣战和联合国安理会正式批准这两类极端例外情况，任何国家不得以任何理由在经济制裁中包含食物即实施食物禁运。建议成立专家“任务小组(Task Force)”研究有关立法模式问题（Model Law）。

　

（4）食物“多边供给保障（Multilateral Supply Assurance）”协议

建立以大类农产品（如大米，小麦，玉米和其它杂粮）为对象的“多边供给保障（MSA）”协议，明确界定农产品和食物贸易参与方在供给保障和市场准入两方面依据互利互惠原则形成的权利和义务体系。

　

（5）推进市场化改革

反对运用价格手段转移收入；反对用补贴，优惠信贷以及其它公共政策手段扭曲市场竞争机制；将价格政策和收入政策相分离。

　

（6）鼓励技术转让

鼓励和帮助适用技术转让，以推动建立竞争，开放，环保的APEC食物体系。为此，将在寻找各国典型实例，组织项目，提供财务援助，保护知识产权等方面进行协调和努力。

　

（7）基础设施建设

基础设施建设是农村发展的前提条件和基本内容之一。基础设施不仅包含物质设施（如道路，运输，通讯条件等），而且包括人力资本（健康，卫生，营养，教育），金融组织（向农村经济活动有效提供融资条件）以及制度建设（鼓励民营资本的政策环境，透明公正的行政系统，便于农村居民利用的信息服务等）。APEC将致力于利用多边组织的特有协调功能推动成员国农村基础设施建设。

最后，APEC成员国应依据上述基本原则要求和各自具体国情，提出各国的“APEC食物体系”行动计划（Action Plan）。

三，我国与APEC农业和食物自由化的双向互动影响

　

我国在大宗农产品生产和消费数量上名列前茅，在食物贸易领域也具有举足轻重地位；我国与APEC农业和食物自由化进程存在双向影响的互动关系。

首先，APEC在农业和食物自由化问题上通过程序化方式提出和通过的改革议案会改变有关经贸活动的游戏规则，因而必然会对我国发生重要的经济利益影响。这种影响可能有利，也可能不利；可能长期有利但短期有调节成本或是相反。例如，从我国农业经济的比较优势结构来看，某些劳动密集型食物（如蔬菜水果，水产品等）贸易的进一步自由化，将有利于我国出口增长，因而对农民收入提高和农村经济结构调整产生积极作用；另一方面，粮食等资源密集性产品贸易自由化，则可能使这些产品的长期进口量增加和自给率下降，从而带来调节问题。因而，无论从农业自由化可能带来机遇角度观察，还是从可能发生的调节成本着眼，我国都应当对有关进程高度关注并主动施加影响。

其次，我国有可能通过积极参与来对APEC农业和食物自由化进程发挥重要甚至关键性影响。一方面，这是由我国的大国地位决定的。另一方面，就农业和食物自由化问题而言，我国农业资源结构的特殊条件使我们在多边对话过程中客观上具有某种主动和影响力。这是一点与通常看法有所不同的观察。我国农业要素秉赋特点是耕地稀缺而劳动力丰富，它既不同于资源和技术资金密集但劳动力成本昂贵的美，加，澳等国，也不同于耕地和劳动力都相对稀缺的日本和南韩；因而，农业和食物自由化对我国经济利益的直接影响与上述两类国家都有实质性差别，这使我们有可能在有关政策讨论的传统两极对峙格局中，代表第三种选择，从而发挥显著的建设性作用。在我国经济进一步改革开放进程中，显然应当重新认识和充分运用这一潜在的影响力。

应当重视APEC框架内非官方对话机制 
　

我国政府历来高度重视APEC多边合作工作。国家领导人多次参加APEC峰会，对APEC共同事物发挥了重要作用。这一积极参与和推动地区性经贸合作的方针与我国对外开放的基本国策相一致，无疑是必要和正确的。

然而，以笔者个人观察，就APEC农业和食物领域合作而言，我国在参与和发挥作用方面似乎还有改进余地，尤其是在非官方交流和对话场合参与还不够主动积极。例如，笔者近年多次参加有关APEC农业和食物政策的国际学术和政策的研讨活动，发现国内研究机构和有关APEC的国内协调机构都没有派人参加，因而听不到代表我国具体国情和要求的系统意见表达。尤其使人感到诧异的是，这次马尼拉会议很可能会对有关政策发生重要影响，但我国政策研究机构，与APEC相关的非政府常设机构（如PECC, PBEC的中国分支机构），与农业自由化利益攸关的企业界，竟没有一人参加。对比之下，不仅美，新，日等国有多名代表到会倡导各自主张，南韩，台湾也各有3-4名参会人员，甚至连新加坡，香港也有企业界代表参加。这从一个侧面说明，我们对APEC有关部门政策的非官方交流对话还不够重视和主动。

APEC这样多边合作组织的运作机制，决定了非官方交流对话在政策形成中具有重要地位。重要的政策变动，虽然最后必须经过各国政府部门首长（部长会议）和国家领导人（高级峰会）的审查批准；但动议的提出，政策内容框架的设计，议程的控制，往往是通过非官方机构的对话机制来实现的。尤其是PBEC，PECC，ABAC这样与APEC紧密联系的非官方协调和顾问机构，以及学术研究圈内的交流沟通，会在幕后发挥关键作用。从影响决策角度看，仅仅注重程序最后的决定性投票，而忽视此前经常通过非官方对话机制实现的程序化控制，是不够明智的。

我国在APEC农业和食物自由化问题上参与不够有效可能有两点原因。一是对开放的国际环境下我国农业比较优势和竞争力结构认识不够全面。无论在研究部门还是在决策层，占主流地位的看法一方面在相当程度上把农业归结为粮食生产，另一方面基于我国人均耕地资源不足和粮食缺乏比较优势的看法，倾向于认为我国农业在自由化进程中会全盘皆输。这一基本认识模式规定了我国在农业和食物自由化问题上往往采取比较消极的立场。实际上，农业自由化固然会因为粮食等资源密集型产品进口增加带来调节成本，但同时可能使蔬菜，水果，水产品这类我国具有竞争优势的劳动密集型农产品出口得到更快增长，因而即便从农业单个部门的利益来看也是有得有失，未必全盘皆输。如果把这个部门性问题放到我国整个经济在自由化中面临的机遇和挑战的宏观背景下考虑，一味消极立场更是存在可商榷之处。忽视我国农业和食物领域客观存在的竞争优势方面，忽视从农业和食物自由化中可能得到的利益，大概是我们在APEC农业和食物自由化非官方对话中不够主动的主要认识原因。从更大范围上看，这一不够全面的认识模式对我国“入关”和“入世”谈判策略也有负面影响。

第二点原因是我国官方，非官方机构，企业界以及学术界之间沟通协调不够。片面强调和理解言论口径一致的重要性，使我国企业界人士在国际性政策研讨场合经常仅仅简单重复官方观点；而研究人员如果对特定问题研究不够，也可能出现专家意见比政府官员还要原则的情形。这种缺乏必要的独立性和沟通协调的习惯，显然不利于我们有效参与和利用象APEC这样多边组织内部的非官方对话机制。

因而有两条建议。应当重新分析认识我国农业比较优势结构特点及其在自由化贸易环境下的发展趋势，从而形成更为符合我国长期利益的政策立场。另外，应当更加注重官方，非官方机构，企业界以及学术界的沟通协调；APEC协调机构（如我国PBEC，PECC分支组织）在这方面应当更好地切实发挥协调功能，以求我国利益在多边组织内能更好地得到多元化表达和实现。