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sidenav header background“中国经济改革新阶段”系列简报之一
发布日期：2014-04-28 01:12 来源：北京大学国家发展研究院
简报2014年第025期（总第1120期）
背景简介：2014年4月18日，作为北京大学国家发展研究院20周年庆活动之一，【朗润·格致】系列“中国经济改革新阶段”研讨会在万众楼举行。我们分五期简报报告此次会议内容。本期简报报告北京大学国家发展研究院院长姚洋教授和亚洲开发银行研究院院长、日本庆应大学教授Naoyuki Yoshino的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
姚洋：政府改革迫在眉睫
十八届三中全会报告提到了很多改革目标。如果这些构想能真正实现，将使得我国向市场经济方向又迈进一大步。但是，这次报告中提到的改革多集中于经济制度层面，对于政府改革涉及较少。如果没有政府改革，经济改革难以进一步深化，既有的改革成果也可能难以巩固。
为什么政府改革势在必行？以下从四个方面解释其原因。
第一、政府占据资源过多。当前中国政府预算内收入占到GDP的22%左右。如果再加入一些类似社保、卖地所得等政府其他收入，即按照所谓全口径收入计算，那么政府收入将高达GDP的三分之一，并且还有增长趋势。除此之外，面国有企业增加值占到GDP三分之一。仅仅这两项相加就意味着政府直接或间接掌控的资源占到整个经济的三分之二。在这种情况下，民营企业的空间就非常小。
第二、政府干预了市场运行。对于一些大型国有垄断企业，政府强加给他们一些社会目标，使其经营目标并非完全以营利为目的。此外，地方政府通过融资平台，直接或间接控制了大量资源。关于城投债的问题，目前官员、学者中也存在认识分歧。部分人认为下一步地方政府债务的改革方向应该是发行更多的城投债。他们的理由在于既然政府这只“有形的手”难以监管，不如就将这个任务交给市场这只“无形的手”。对于这种观点，我个人是持保留意见的，原因在于这样做的风险太高。毕竟这些融资平台并非按市场规律办事的真正的市场主体，他们不计成本融资的一个直接结果就是推高了市场利率，扭曲了金融市场，挤出了许多正常的企业债。另一方面，考虑到中国正处于利率市场化的进程中，过高的利率水平将把中国推向一个高风险的区段。
第三、当前地方政府仍有很强的GDP冲动。这与当前干部提拔制度有关。我们的研究发现，一个城市的市长、书记通常很少能在一个地方干满一届，在同一个城市工作时间平均是3.7年，中位数是3.2年。这意味着一半左右在三年之后就调至异地了。这必定造成官员的短视行为，从而不计成本进行经济建设。早前是土地开发热，后来中央提倡新能源开发，地方政府又一窝蜂转向发展替代能源，比如以煤制气。其中很多项目是代价极高的，根本不具有经济前景。但地方政府仍有很大激励去做，原因在于现在的税收制度主要是流转税和增值税，也就是说项目开工就会纳税，会显示到地方GDP上。在一个不以利润为导向的税收体制下，地方政府盲目开放将造成资源的极大浪费和环境的严重破坏。
第四、当前政府内部官僚化倾向十分严重。各个部委实权越来越大，甚至大到可以和中央相对抗的程度。权力向官僚的集中，不仅可能使得改革陷入停滞，也可能导致国家机器运作出现大的问题。
以上这四点是我认为政府改革迫在眉睫的主要原因。上世纪90年代朱镕基总理就曾推动过一次政府改革，但那一轮改革的主要目的是削减政府规模和简政放权。这个思路是否足以指导下一轮政府体制改革？我认为是不够的。
未来十年改革应有新思路，下面分成三点来谈改革的具体方向。
首先，改革的重头戏应该在国有企业改革。目前一种建议是推行国有企业混合所有制。对此，我一方面肯定其积极意义，但也要指出，在不改变现行国企高管任命制度的前提下，仅仅靠向混合所有制转变可以说是治标不治本。
我的建议仍是要从根本上剥离政府的经济职能，即政府、企业各自做自己该做的事。这个口号喊了很久，但就是难以触碰到实质。过去30年改革成功经验中有一条就是让地方政府充分竞争，主动参与经济运行。这条路子在今天已经走不通了，因为这实际上是在强化政府在经济中的地位，给裁判员更多入场踢球的机会。
下一步如果要真正将划清政府职能落到实处，必须有一些强制性的措施，例如明令限制地方政府到市场上融资。地方政府发债也不是可以，但必须要由中央以税收作为担保，而不是任由地方政府到市场上直接发债。同时，对于地方政府参股新建企业，即使是所谓的混合所有制企业，也应严格监管，这包括我们讨论最多的融资平台。
其次，加强地方人大的监督职能，强化各种专业委员会的作用。当前地方人大代表更多是业余性质，只在开会那一两周行使职责，在其余时间并没有深入基层了解情况。一种可能的方案是将人大代表这一工作转为兼职化，每个月强制几天要求他们必须履职。这样会使得他们更关注一些民生方面的事情。此外，许多技术性的问题应该更多听取专业委员会的建议。
最后，要在最高层次上引入竞争机制。当前我们解决党内竞争的方式要么是残酷的斗争，要么就是大家妥协。妥协的结果就是使得政府班子里思想不统一，甚至出现一些不受总理、总书记制约的人，这种情况下高层意图的贯彻落实就是个很大的问题。未来有没有可能实行内阁制，比如中央委员会选举总书记，然后总书记来组阁？这样的话，至少内阁成员能够听总书记或总理指示，使得政府不至于被官僚体系蚕食。
总之，十八届三中全会描绘的改革宏图非常宏大，令人振奋，但必须认识到真正推行下去将面临非常大的阻力。我个人认为如果政府自身不改革，要实现报告中提到的改革目标是有相当难度的。
Naoyuki Yoshino：从日本看中国汇率、利率改革方向
这里主要讨论两个问题：中国的汇率改革以及利率市场化。分析过程都会借鉴日本的历史经验和教训。
首先，关于汇率改革，渐进式转向一揽子货币盯住的改革路径是最优选择。
从历史数据来看，中国目前实际上实行的还是盯住美元的汇率制度。根据2003年5月至2012年6月间人民币的汇率波动情况，我们估算出在此期间汇率篮子中美元所占权重介于0.819和0.999之间，一直处于较高水平。
在下一步人民币汇率改革进程中，何种汇率制度才是最优的呢？ 基于1999年1季度到2010年4季度间外汇市场数据，我们依次考察了五种汇率改革方案对中国未来GDP的潜在影响：1）类似现行制度的盯住美元；2）渐进式转为一篮子盯住；3）一次性转为一篮子盯住；4）一次性转向浮动汇率 ；5）一次性转向有管理的浮动汇率。模拟结果显示，方案2能够最小化未来GDP的潜在损失。这主要得益于渐进式的改革方案能够给监管者以足够时间来调整资本管控力度和货币篮子中各主要货币权重，也因此能尽量减小因汇率、利率波动对产出造成的不利影响。这个转型过程我们预测将花费4年左右时间。次优方案是一次性变为一篮子盯住。与此相对的，最差情形是一次性转为浮动汇率制，即方案4。原因在于这将对央行的货币政策提出很高要求，稍有不慎就可能引发金融市场的系统性风险，日本在这方面可以算是前车之鉴。
其次，关于利率市场化，中国应进一步发展人寿保险和养老金保险，建设有层次、有深度的资本市场。从目前金融市场的利率来看，不同期限（短期、中期、长期）利率的市场走势不尽相同：短期利率的总体趋势是不断上扬的，但长期利率走势出现了反常波动。日本当前的资本市场则主要以长期资本主导，资金供给主要来自于养老金和保险公司，这也与日本较为健全的人寿保险制度有关。养老金主要用于中长期投资，对资本市场平稳发展起到了积极作用。未来中国可以借鉴这一模式，进一步发展人寿保险和养老金保险市场，这将有助于应对人口老龄化问题和资本市场的健康发展。
（邹静娴整理，唐杰修订）
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发布日期：2014-04-28 01:12 来源：北京大学国家发展研究院
简报2014年第025期（总第1120期）
背景简介：2014年4月18日，作为北京大学国家发展研究院20周年庆活动之一，【朗润·格致】系列“中国经济改革新阶段”研讨会在万众楼举行。我们分五期简报报告此次会议内容。本期简报报告北京大学国家发展研究院院长姚洋教授和亚洲开发银行研究院院长、日本庆应大学教授Naoyuki Yoshino的演讲内容。
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姚洋：政府改革迫在眉睫
十八届三中全会报告提到了很多改革目标。如果这些构想能真正实现，将使得我国向市场经济方向又迈进一大步。但是，这次报告中提到的改革多集中于经济制度层面，对于政府改革涉及较少。如果没有政府改革，经济改革难以进一步深化，既有的改革成果也可能难以巩固。
为什么政府改革势在必行？以下从四个方面解释其原因。
第一、政府占据资源过多。当前中国政府预算内收入占到GDP的22%左右。如果再加入一些类似社保、卖地所得等政府其他收入，即按照所谓全口径收入计算，那么政府收入将高达GDP的三分之一，并且还有增长趋势。除此之外，面国有企业增加值占到GDP三分之一。仅仅这两项相加就意味着政府直接或间接掌控的资源占到整个经济的三分之二。在这种情况下，民营企业的空间就非常小。
第二、政府干预了市场运行。对于一些大型国有垄断企业，政府强加给他们一些社会目标，使其经营目标并非完全以营利为目的。此外，地方政府通过融资平台，直接或间接控制了大量资源。关于城投债的问题，目前官员、学者中也存在认识分歧。部分人认为下一步地方政府债务的改革方向应该是发行更多的城投债。他们的理由在于既然政府这只“有形的手”难以监管，不如就将这个任务交给市场这只“无形的手”。对于这种观点，我个人是持保留意见的，原因在于这样做的风险太高。毕竟这些融资平台并非按市场规律办事的真正的市场主体，他们不计成本融资的一个直接结果就是推高了市场利率，扭曲了金融市场，挤出了许多正常的企业债。另一方面，考虑到中国正处于利率市场化的进程中，过高的利率水平将把中国推向一个高风险的区段。
第三、当前地方政府仍有很强的GDP冲动。这与当前干部提拔制度有关。我们的研究发现，一个城市的市长、书记通常很少能在一个地方干满一届，在同一个城市工作时间平均是3.7年，中位数是3.2年。这意味着一半左右在三年之后就调至异地了。这必定造成官员的短视行为，从而不计成本进行经济建设。早前是土地开发热，后来中央提倡新能源开发，地方政府又一窝蜂转向发展替代能源，比如以煤制气。其中很多项目是代价极高的，根本不具有经济前景。但地方政府仍有很大激励去做，原因在于现在的税收制度主要是流转税和增值税，也就是说项目开工就会纳税，会显示到地方GDP上。在一个不以利润为导向的税收体制下，地方政府盲目开放将造成资源的极大浪费和环境的严重破坏。
第四、当前政府内部官僚化倾向十分严重。各个部委实权越来越大，甚至大到可以和中央相对抗的程度。权力向官僚的集中，不仅可能使得改革陷入停滞，也可能导致国家机器运作出现大的问题。
以上这四点是我认为政府改革迫在眉睫的主要原因。上世纪90年代朱镕基总理就曾推动过一次政府改革，但那一轮改革的主要目的是削减政府规模和简政放权。这个思路是否足以指导下一轮政府体制改革？我认为是不够的。
未来十年改革应有新思路，下面分成三点来谈改革的具体方向。
首先，改革的重头戏应该在国有企业改革。目前一种建议是推行国有企业混合所有制。对此，我一方面肯定其积极意义，但也要指出，在不改变现行国企高管任命制度的前提下，仅仅靠向混合所有制转变可以说是治标不治本。
我的建议仍是要从根本上剥离政府的经济职能，即政府、企业各自做自己该做的事。这个口号喊了很久，但就是难以触碰到实质。过去30年改革成功经验中有一条就是让地方政府充分竞争，主动参与经济运行。这条路子在今天已经走不通了，因为这实际上是在强化政府在经济中的地位，给裁判员更多入场踢球的机会。
下一步如果要真正将划清政府职能落到实处，必须有一些强制性的措施，例如明令限制地方政府到市场上融资。地方政府发债也不是可以，但必须要由中央以税收作为担保，而不是任由地方政府到市场上直接发债。同时，对于地方政府参股新建企业，即使是所谓的混合所有制企业，也应严格监管，这包括我们讨论最多的融资平台。
其次，加强地方人大的监督职能，强化各种专业委员会的作用。当前地方人大代表更多是业余性质，只在开会那一两周行使职责，在其余时间并没有深入基层了解情况。一种可能的方案是将人大代表这一工作转为兼职化，每个月强制几天要求他们必须履职。这样会使得他们更关注一些民生方面的事情。此外，许多技术性的问题应该更多听取专业委员会的建议。
最后，要在最高层次上引入竞争机制。当前我们解决党内竞争的方式要么是残酷的斗争，要么就是大家妥协。妥协的结果就是使得政府班子里思想不统一，甚至出现一些不受总理、总书记制约的人，这种情况下高层意图的贯彻落实就是个很大的问题。未来有没有可能实行内阁制，比如中央委员会选举总书记，然后总书记来组阁？这样的话，至少内阁成员能够听总书记或总理指示，使得政府不至于被官僚体系蚕食。
总之，十八届三中全会描绘的改革宏图非常宏大，令人振奋，但必须认识到真正推行下去将面临非常大的阻力。我个人认为如果政府自身不改革，要实现报告中提到的改革目标是有相当难度的。
Naoyuki Yoshino：从日本看中国汇率、利率改革方向
这里主要讨论两个问题：中国的汇率改革以及利率市场化。分析过程都会借鉴日本的历史经验和教训。
首先，关于汇率改革，渐进式转向一揽子货币盯住的改革路径是最优选择。
从历史数据来看，中国目前实际上实行的还是盯住美元的汇率制度。根据2003年5月至2012年6月间人民币的汇率波动情况，我们估算出在此期间汇率篮子中美元所占权重介于0.819和0.999之间，一直处于较高水平。
在下一步人民币汇率改革进程中，何种汇率制度才是最优的呢？ 基于1999年1季度到2010年4季度间外汇市场数据，我们依次考察了五种汇率改革方案对中国未来GDP的潜在影响：1）类似现行制度的盯住美元；2）渐进式转为一篮子盯住；3）一次性转为一篮子盯住；4）一次性转向浮动汇率 ；5）一次性转向有管理的浮动汇率。模拟结果显示，方案2能够最小化未来GDP的潜在损失。这主要得益于渐进式的改革方案能够给监管者以足够时间来调整资本管控力度和货币篮子中各主要货币权重，也因此能尽量减小因汇率、利率波动对产出造成的不利影响。这个转型过程我们预测将花费4年左右时间。次优方案是一次性变为一篮子盯住。与此相对的，最差情形是一次性转为浮动汇率制，即方案4。原因在于这将对央行的货币政策提出很高要求，稍有不慎就可能引发金融市场的系统性风险，日本在这方面可以算是前车之鉴。
其次，关于利率市场化，中国应进一步发展人寿保险和养老金保险，建设有层次、有深度的资本市场。从目前金融市场的利率来看，不同期限（短期、中期、长期）利率的市场走势不尽相同：短期利率的总体趋势是不断上扬的，但长期利率走势出现了反常波动。日本当前的资本市场则主要以长期资本主导，资金供给主要来自于养老金和保险公司，这也与日本较为健全的人寿保险制度有关。养老金主要用于中长期投资，对资本市场平稳发展起到了积极作用。未来中国可以借鉴这一模式，进一步发展人寿保险和养老金保险市场，这将有助于应对人口老龄化问题和资本市场的健康发展。
（邹静娴整理，唐杰修订）
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