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sidenav header background1997年第05期(总第019期)香港经济法规的转变
发布日期：1997-06-01 11:25 来源：北京大学国家发展研究院
香港科技大学经济系系主任郑国汉教授应北京大学经济研究中心邀请，于9月24日在中心朗润园致福轩作了有关香港公共事业管制的发展和银行业最新状况的报告。一、 对公共事业的管制
郑国汉教授首先介绍了香港公共事业管制的历史与现状和竞争政策问题。现在香港还没有全面的竞争政策，目前争论的要点在于有没有必要引入竞争政策。郑教授认为香港必须有一个全面的竞争政策，主要在于限制企业间的横向联合。
不同行业竞争状态可分为两类。第一类是：竞争者较多，如银行、保险、房地产、超级市场、法律服务等行业，其中有些行业市场相当集中，大厂商占有的市场份额很大；第二类是具有自然垄断特征的产业，如发电业、通讯服务、公共汽车、交通设施等，这些产业需要政府管制。
香港对不同行业，同行业不同公司管制程度也存在很大差异，管制垄断的政策变化分三个历史阶段：1963年前，管制并非是政府经济政策的主要问题；1963～1995,实施“控制计划”阶段；1995年开始，对管制行业引入竞争。
1963年以前，政府对行业干预很少，只收取注册费、发放牌照，后来政府授予垄断权，但须交特许费，特许费无统一标准。1921年公共汽车被引入香港，存在几个挂牌公司竞争；1933年政府决定一个地区只特许一家公司经营，成为地区性垄断。目前香港公共汽车公司、九龙公共汽车公司分别在两个地区经营，互不竞争。电力业也存在地区性垄断。这一阶段特点是政府授予特许权，但公司须交特许费。
第一个管制计划实际上从1963年开始实施。当时存在政府授权经营的两家电力公司，但法律并没有排除其他企业进入市场。一家公司向香港岛及附近小岛供电，另一家公司向九龙、新界供电。后来由于香港轻工业发展对电的需求很大，出现供电不足等问题。两公司提高电价，引起工业界的不满，要求政府将电厂收回由政府经营。结果出现了“计划管制”。发电企业与政府达成合约，在既定回报率下，建立发展基金，用于扩展发电能力。政府的“计划管制”要实现两个目标：一是保证公众得到稳定供应，且价格合理；二是提供合理的回报率，使投资者既有兴趣投资，又有兴趣经营。实际上这两个目标并未达到，这是因为计划目标有漏洞。在发电公司问题很突出。后来其他公司也加入“计划管制”、如中华公共汽车公司、九龙公共汽车公司、香港电话公司、香港飞机场服务公司、香港货运公司等。多数公司用净资产为基数，以13.5%～18%的回报率作为其法定回报率。其弊病在于：(1) “计划管制”没有控制好价格；(2) 回报为固定资产的一定百分比，公司想获利就是要增加资产，不管资产是否有用。其结果造成经济上严重扭曲，表现在：① 企业想办法拼命增加资产，政府由于不了解有关信息，无法有效控制；② 出现过剩的生产力。剩余能力约47%～60%；③ 公司赚取超额利润。香港的一般长期借债利率为9%，而法定回报率为13.5%，造成社会资源浪费由消费者承担。
1995年开始，香港政府开始引入竞争，首先改变对香港电话公司(HK Telephone Company)的计划管制。要求其服务费用增加幅度为消费价格减4(CPI-4)，租金为(CPI-3)。服务费增加幅度的确定主要根据行业技术变化情况确定。同时政府打破该公司的垄断地位，对三个竞争者发经营牌照，使其参与竞争，并限制香港电话公司作为电讯业主要企业的垄断地位。政府采取的措施包括：(1) 抑制香港电话公司利用其垄断地位去伤害其他竞争公司的能力，用户转公司可保留号码；(2) 规定香港电话公司实行普遍服务原则，其他小公司可租用其线路；(3) 香港电话公司不得搞价格歧视。而对其他小公司没有这方面的要求；(4) 香港政府支持新进入者同香港电话公司谈判合理的接线费用。
长途电话市场的现状是，香港国际电讯的特许权现归香港电讯公司(HK Telecom)所有， 其他公司不能进入，到2006年这种特许权才结束。由于香港电讯收费高于发达国家收费，香港有人建议将此特权撤消，但撤消要符合法律程序，要对其赔偿。目前的主要情况是：(1) 长途虽然基本属垄断，但香港已取消管制计划、政府尽量缩小其特许证的所规定的保护范围，尽量争取早日取消；(2) 手机市场竞争比较厉害，政府对其经营牌照无限制，只要企业申请即可发牌；(3) 地区性电讯营业的4个公司的存在，增强了竞争。
公司汽车市场则有些不同。中华公共汽车公司是一个垄断企业，其服务很差。香港政府开始尝试引入城市公共汽车公司，把香港岛一条原属于中华公共汽车公司的线路收回，通过竞争给予城市公共汽车公司经营。对九龙公共汽车公司也同样引入竞争。
飞机场目前还属于垄断，只有一家公司经营，但一旦迁到新飞机场，就存在另一家与之竞争。新飞机场属半官方机构实施管制。
二、 银行管制
香港目前实行的是三层银行体系：第一层为全执照银行，也是权利最大的银行；第二层是限制执照银行；第三层是吸储公司(Deposit-taking Companies)。在港的全执照银行有182家，限制执照银行有64家，吸储公司有120家。香港的银行业有一个类似卡特尔的组织——香港银行公会。所有的全执照银行均为香港银行公会法定成员。香港银行公会对存款利率上限有限制。
香港银行管制的发展可分为以下几个阶段。
1948年，香港产生了第一个银行立法。政府对银行实行牌照管理，规定银行业务，要求银行公布年报，并有权查账。当时的银行管制是十分简略的，没有风险管理。
1961年，香港发生了廖昌兴银行倒闭案，促使政府开始关注银行资产的风险问题。1964年，政府设立了银行专员，并加强立法，增加了资本充足比例和流动性比例的规定。尽管如此，香港的金融业仍不太稳定，银行倒闭案时有发生。从1965年到1981年，香港政府停止发行全执照银行的牌照。但外资无孔不入，它们以商人银行和财务公司的形式进入香港金融业。也正是在80年代初期，政府引进了三级银行体系。
1986年，香港政府对银行法进行了大修正：(1) 政府有权调查银行经理的财务背景；(2) 银行董事和重要秘书提名需获得政府批准；(3) 大股东的投票权需经政府批准；(4) 政府适时控制经理人的行为，限制其操纵银行业务；(5) 政府对银行贷款比例作出了规定。自1986年以后，政府对金融的管制已不再是事后行为，而是事前采取措施防范金融风险。
1993年成立了香港金管局，统筹管理银行并负责制定金融政策。金管局有权(1) 对银行不定期查账；(2) 要求银行提供资料以便金管局分析研究；(3) 让银行的审计师向金管局提供银行内部控制的报告。
1994年，港督彭定康责成消费者委员会做了香港七大产业的报告，第一份报告就是银行业报告。报告显示(1) 香港优惠利率和存款利率的差值比其他国家的平均水平高；(2) 香港同业银行拆借利率和优惠利率的差别不大；(3) 港元存款利率比美元存款利率低。报告的结论是在香港存款的回报比在美国存款的回报低2.2%～2.6%。据计算，1987～1992年银行每年的垄断租金高达香港GDP的1%。为此消费者委员会列出三阶段废除香港金融垄断时间表：(1) 从1995年起废除定期存款的利率上限；(2) 从1996年起允许银行对活期存款付息；(3) 废除储蓄存款和活期存款的利率限制。消费者委员会还同时建议了金融信息公开，包括银行贷款分类、坏账准备金、不良贷款比例、收入分类和存贷款期限匹配等放松管制的措施。
1994年10月1日，香港废除了50万港币以下和1个月以上的定期存款利率的上限。1995年1月废除7天以上活期存款的利率上限。由于墨西哥金融危机和巴林银行倒闭事件的影响，香港金管局放松利率管制的进程到此中止。但是随着1997平稳过渡之后，香港的利率管制会进一步放松。目前香港存款利率与美国存款利率相近，略低一点。
1994年后香港金管局对银行公开金融信息提出了更高的要求。(1) 从1994年账户开始公开银行真实利润，包括转移到内部储备的部分；(2) 银行需公开其资产负债表和资产质量；(3) 1995年起银行需公开坏账和呆账准备金的变动、证券投资的到期结构、证券资产和负债、资本充足比例和流动性比例；(4) 从1995年8月起实施银行公开其资产负债表表外事实、根据业务细分的利润和资产以及贷款资产质量等；(5) 从1996年11月起银行需提供现金流动表和银行市场风险情况，同时要求部分银行提供外部审计师对银行贷款分类有效性的报告。
经过1994～1996年香港金管局大刀阔斧的改革，香港的金融信息从以前几乎最不透明的部分变成了最透明的部分，信息公开程度达到了世界先进水平。
（范敏、李骥整理
）
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发布日期：1997-06-01 11:25 来源：北京大学国家发展研究院
香港科技大学经济系系主任郑国汉教授应北京大学经济研究中心邀请，于9月24日在中心朗润园致福轩作了有关香港公共事业管制的发展和银行业最新状况的报告。一、 对公共事业的管制
郑国汉教授首先介绍了香港公共事业管制的历史与现状和竞争政策问题。现在香港还没有全面的竞争政策，目前争论的要点在于有没有必要引入竞争政策。郑教授认为香港必须有一个全面的竞争政策，主要在于限制企业间的横向联合。
不同行业竞争状态可分为两类。第一类是：竞争者较多，如银行、保险、房地产、超级市场、法律服务等行业，其中有些行业市场相当集中，大厂商占有的市场份额很大；第二类是具有自然垄断特征的产业，如发电业、通讯服务、公共汽车、交通设施等，这些产业需要政府管制。
香港对不同行业，同行业不同公司管制程度也存在很大差异，管制垄断的政策变化分三个历史阶段：1963年前，管制并非是政府经济政策的主要问题；1963～1995,实施“控制计划”阶段；1995年开始，对管制行业引入竞争。
1963年以前，政府对行业干预很少，只收取注册费、发放牌照，后来政府授予垄断权，但须交特许费，特许费无统一标准。1921年公共汽车被引入香港，存在几个挂牌公司竞争；1933年政府决定一个地区只特许一家公司经营，成为地区性垄断。目前香港公共汽车公司、九龙公共汽车公司分别在两个地区经营，互不竞争。电力业也存在地区性垄断。这一阶段特点是政府授予特许权，但公司须交特许费。
第一个管制计划实际上从1963年开始实施。当时存在政府授权经营的两家电力公司，但法律并没有排除其他企业进入市场。一家公司向香港岛及附近小岛供电，另一家公司向九龙、新界供电。后来由于香港轻工业发展对电的需求很大，出现供电不足等问题。两公司提高电价，引起工业界的不满，要求政府将电厂收回由政府经营。结果出现了“计划管制”。发电企业与政府达成合约，在既定回报率下，建立发展基金，用于扩展发电能力。政府的“计划管制”要实现两个目标：一是保证公众得到稳定供应，且价格合理；二是提供合理的回报率，使投资者既有兴趣投资，又有兴趣经营。实际上这两个目标并未达到，这是因为计划目标有漏洞。在发电公司问题很突出。后来其他公司也加入“计划管制”、如中华公共汽车公司、九龙公共汽车公司、香港电话公司、香港飞机场服务公司、香港货运公司等。多数公司用净资产为基数，以13.5%～18%的回报率作为其法定回报率。其弊病在于：(1) “计划管制”没有控制好价格；(2) 回报为固定资产的一定百分比，公司想获利就是要增加资产，不管资产是否有用。其结果造成经济上严重扭曲，表现在：① 企业想办法拼命增加资产，政府由于不了解有关信息，无法有效控制；② 出现过剩的生产力。剩余能力约47%～60%；③ 公司赚取超额利润。香港的一般长期借债利率为9%，而法定回报率为13.5%，造成社会资源浪费由消费者承担。
1995年开始，香港政府开始引入竞争，首先改变对香港电话公司(HK Telephone Company)的计划管制。要求其服务费用增加幅度为消费价格减4(CPI-4)，租金为(CPI-3)。服务费增加幅度的确定主要根据行业技术变化情况确定。同时政府打破该公司的垄断地位，对三个竞争者发经营牌照，使其参与竞争，并限制香港电话公司作为电讯业主要企业的垄断地位。政府采取的措施包括：(1) 抑制香港电话公司利用其垄断地位去伤害其他竞争公司的能力，用户转公司可保留号码；(2) 规定香港电话公司实行普遍服务原则，其他小公司可租用其线路；(3) 香港电话公司不得搞价格歧视。而对其他小公司没有这方面的要求；(4) 香港政府支持新进入者同香港电话公司谈判合理的接线费用。
长途电话市场的现状是，香港国际电讯的特许权现归香港电讯公司(HK Telecom)所有， 其他公司不能进入，到2006年这种特许权才结束。由于香港电讯收费高于发达国家收费，香港有人建议将此特权撤消，但撤消要符合法律程序，要对其赔偿。目前的主要情况是：(1) 长途虽然基本属垄断，但香港已取消管制计划、政府尽量缩小其特许证的所规定的保护范围，尽量争取早日取消；(2) 手机市场竞争比较厉害，政府对其经营牌照无限制，只要企业申请即可发牌；(3) 地区性电讯营业的4个公司的存在，增强了竞争。
公司汽车市场则有些不同。中华公共汽车公司是一个垄断企业，其服务很差。香港政府开始尝试引入城市公共汽车公司，把香港岛一条原属于中华公共汽车公司的线路收回，通过竞争给予城市公共汽车公司经营。对九龙公共汽车公司也同样引入竞争。
飞机场目前还属于垄断，只有一家公司经营，但一旦迁到新飞机场，就存在另一家与之竞争。新飞机场属半官方机构实施管制。
二、 银行管制
香港目前实行的是三层银行体系：第一层为全执照银行，也是权利最大的银行；第二层是限制执照银行；第三层是吸储公司(Deposit-taking Companies)。在港的全执照银行有182家，限制执照银行有64家，吸储公司有120家。香港的银行业有一个类似卡特尔的组织——香港银行公会。所有的全执照银行均为香港银行公会法定成员。香港银行公会对存款利率上限有限制。
香港银行管制的发展可分为以下几个阶段。
1948年，香港产生了第一个银行立法。政府对银行实行牌照管理，规定银行业务，要求银行公布年报，并有权查账。当时的银行管制是十分简略的，没有风险管理。
1961年，香港发生了廖昌兴银行倒闭案，促使政府开始关注银行资产的风险问题。1964年，政府设立了银行专员，并加强立法，增加了资本充足比例和流动性比例的规定。尽管如此，香港的金融业仍不太稳定，银行倒闭案时有发生。从1965年到1981年，香港政府停止发行全执照银行的牌照。但外资无孔不入，它们以商人银行和财务公司的形式进入香港金融业。也正是在80年代初期，政府引进了三级银行体系。
1986年，香港政府对银行法进行了大修正：(1) 政府有权调查银行经理的财务背景；(2) 银行董事和重要秘书提名需获得政府批准；(3) 大股东的投票权需经政府批准；(4) 政府适时控制经理人的行为，限制其操纵银行业务；(5) 政府对银行贷款比例作出了规定。自1986年以后，政府对金融的管制已不再是事后行为，而是事前采取措施防范金融风险。
1993年成立了香港金管局，统筹管理银行并负责制定金融政策。金管局有权(1) 对银行不定期查账；(2) 要求银行提供资料以便金管局分析研究；(3) 让银行的审计师向金管局提供银行内部控制的报告。
1994年，港督彭定康责成消费者委员会做了香港七大产业的报告，第一份报告就是银行业报告。报告显示(1) 香港优惠利率和存款利率的差值比其他国家的平均水平高；(2) 香港同业银行拆借利率和优惠利率的差别不大；(3) 港元存款利率比美元存款利率低。报告的结论是在香港存款的回报比在美国存款的回报低2.2%～2.6%。据计算，1987～1992年银行每年的垄断租金高达香港GDP的1%。为此消费者委员会列出三阶段废除香港金融垄断时间表：(1) 从1995年起废除定期存款的利率上限；(2) 从1996年起允许银行对活期存款付息；(3) 废除储蓄存款和活期存款的利率限制。消费者委员会还同时建议了金融信息公开，包括银行贷款分类、坏账准备金、不良贷款比例、收入分类和存贷款期限匹配等放松管制的措施。
1994年10月1日，香港废除了50万港币以下和1个月以上的定期存款利率的上限。1995年1月废除7天以上活期存款的利率上限。由于墨西哥金融危机和巴林银行倒闭事件的影响，香港金管局放松利率管制的进程到此中止。但是随着1997平稳过渡之后，香港的利率管制会进一步放松。目前香港存款利率与美国存款利率相近，略低一点。
1994年后香港金管局对银行公开金融信息提出了更高的要求。(1) 从1994年账户开始公开银行真实利润，包括转移到内部储备的部分；(2) 银行需公开其资产负债表和资产质量；(3) 1995年起银行需公开坏账和呆账准备金的变动、证券投资的到期结构、证券资产和负债、资本充足比例和流动性比例；(4) 从1995年8月起实施银行公开其资产负债表表外事实、根据业务细分的利润和资产以及贷款资产质量等；(5) 从1996年11月起银行需提供现金流动表和银行市场风险情况，同时要求部分银行提供外部审计师对银行贷款分类有效性的报告。
经过1994～1996年香港金管局大刀阔斧的改革，香港的金融信息从以前几乎最不透明的部分变成了最透明的部分，信息公开程度达到了世界先进水平。
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