题记：12月23日，由北京大学中国公共财政研究中心举办的2015年中国公共财政论坛“十三五期间的财政政策”在北京大学举行。

林双林教授

北大国发院教授、北大中国公共财政研究中心主任林双林教授林双林教授在演讲中表示，政府债务对经济发展在长期内是不利的。在选择财政政策的时候，要重视国家的长远发展，不要将过多债务负担转移给子孙后代。我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策。

我国目前面临经济增长速度放缓，而财政政策在经济发展中发挥着重要作用。因此，制订好“十三五”期间的财政政策对我们国家意义重大。下面先讲财政政策的理论和实证研究，然后再讲其他国家实行财政政策的经验教训，接下来讲中国财政面临的问题，最后提出一些建议。

关于政府债务对经济发展的影响，存在着不同的看法。经验分析方面，最近Reinhart和Rogoff（2010，AER）利用多国的政府债务历史数据进行的研究表明，债务占GDP比重超过90%的国家，经济增长速度平均会降低几个百分点。Checherita-Westphal和Rother（2012，EER）对12个欧元区国家1970年以来的资料研究也显示，当政府债务超过GDP的70%-80%时，债务就会通过减少储蓄及公共投资、降低全要素生产率的途径减缓经济增长。从债务可持续性的角度，欧盟制定了财政赤字不超过GDP3%、政府债务不超过60%的界限。其它对政府赤字和债务的批评，集中于政府债务会将当代人的负担转嫁给子孙后代。

从各国政府债务占GDP的比重来看，发达国家的负担都不低。美国二战时的政府债务与GDP的比例达到120%，1980年代降低到33%，现在又上升到103%。英国、法国和德国比较谨慎，目前分别是88%、96%和75%。希腊、意大利在全球金融危机之前没有控制住自己的政府债务，错过了机会，现在政府债务占GDP的比例分别是180%和130%。意大利人均GDP占美国人均GDP的比重从1993的88%，掉到2014年的64.8%，教训惨痛；希腊也回到发展中国家的行列，2014年人均GDP占美国40%。日本政府债务现在已经达到GDP的260%，2014年财政赤字率达到10%，而增长率为负数，其债务被认为是不可持续的。发展中国家中，巴西（59%）、阿根廷（45%）、智利（15%）、墨西哥（42%）等拉美国家的政府债务比例都不高。东南亚国家中，泰国（46%）、马来西亚（53%）的政府债务比例也不高。这些国家中不少过去吃过债务的苦头。

中国自1997年亚洲金融危机之后实施积极的财政政策，出现了连年不断的财政赤字和急剧增大的政府债务。2003年起实施稳健的财政政策，到2007年实现了财政盈余。2008年次贷危机后我国又实行扩张性财政政策，使得我国政府债务水平上升。根据审计署2011年的公告，我们可以对地方政府1996年以来的政府债务规模进行估算，并由此估算出地方政府的财政赤字。这些年来，地方政府财政赤字一直很高。从1997年到2014年，地方政府财政赤字占GDP的比重平均为2.8%，2009年高达9%。加上地方政府的赤字率，我国的政府赤字率这些年来处在一个很高的水平，远超欧盟的3%。截至2013年6月底，中央地方政府债务合计占GDP的56%。如果再考虑养老个人账户的缺口以及其他债务，总政府债务可能达到GDP的58%。

近来我国经济增速放缓，起源于对地方政府债务的控制。长期来看，我国面临人口老龄化，养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等都需要大量政府支出，因此我国未来财政负担沉重。当前我们面临着一个两难选择：一方面我们要避免政府债务的膨胀，避免财政危机，另一方面我们又要利用财政赤字刺激经济增长，争取在人口老龄化严重之前使中国进入高收入国家的行列。目前我国实行的财政政策是不强力刺激，主要表现在地方政府的财政赤字下降方面。

无论是理论还是实证研究，都表明政府债务对经济发展在长期内是不利的。目前，一些国内外投资者依然在担心中国地方政府债务。因此，我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策。所谓可持续的财政政策，就是使政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上。具体而言，平均财政赤字率在今后五年应该保持在2.5%以内，政府债务与GDP的比例保持在60%以内，不进行财政上的大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。在财政赤字的使用上，需要提高投资的质量和效率，关注投资的回报率，不要过分强调投资数量。可以鼓励对人力资本的投资，政府在教育、医疗、扶贫上的投资有利于人力资本的积累。另一方面，从赤字来源讲，要进行结构性减税，减少企业税负，培养经济增长的新源泉。总之，在选择财政政策的时候，要重视国家的长远发展，不要将过多债务负担转移给子孙后代。

（唐杰 整理）