屠新泉:如何解读和应对美国的贸易战

发布日期:2019-12-26 10:42    来源:

题记:2019年12月15日,由北大国家发展研究院主办,方正证券联合主办的“第四届国家发展论坛”隆重举行。多位知名学者与企业家聚焦全球变局与国家发展分享见解,碰撞智慧。本文根据对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉的演讲整理。

美国贸易战的特点

美国对华贸易策略,我认为是从两个方向同时推进:双边+多边,分进合击。

特朗普政府的贸易谈判策略,比较像20世纪80年代里根政府时期的贸易策略。特朗普是里根的粉丝,贸易代表莱特希泽曾是里根政府的副贸易代表。特朗普政府通过破坏现有秩序,利用本国权力优势,制造向对方施压的筹码,迫使对方接受其单方面要求,达到对方单边让利、美国单方受益的最终结果。

这样的贸易策略不仅针对中国,对韩国、墨西哥、加拿大、日本都是同样的策略,包括在WTO里也一样。

美国对华贸易策略总结起来主要有两点:一是双边捞利益,一是多边立规矩。美国通过单边加征关税措施破坏WTO项下的义务,制造谈判筹码;还利用市场规模优势,不断加码关税限制措施,逐步提高要价范围和水平;最后评估自身和对方的承受能力,确定实际协议的内容,最大限度确保双边框架下能获取的所有利益。在过去一年多的时间里,美国用这种策略来谈判,跟特朗普本人以往经商的谈判策略一样。

多边立规矩这一点目前还没有表现得很明显,但已经可以观察到征兆。美国利用WTO协商一致的决策机制,使上诉机构的运作瘫痪,为美国任意实施单边措施如301、232条款提供便利,同时也为其向其他WTO成员施加压力制造筹码。

美国在WTO中力推关于发展中国家地位、产业补贴等问题的谈判,主要就是瞄准中国。目前来看,双边谈判暂告一段落,多边斗争可能会越来越激烈。

美国发动对话贸易战的原因和目的

美国之所以坚持发动对华贸易战,原因主要有以下五个方面:

第一,在法律上,301调查针对的是中国的知识产权和创新政策,美国需要在法律层面找依据。

第二,在经济上,美国认为对华贸易逆差是中国不公平竞争的结果。

第三,在科技上,美国很看重科技竞争或限制,防止中国的技术追赶,是美国对华贸易战的最直接目的之一,包括第一阶段协议里面的技术转让问题、知识产权问题,都跟技术直接相关。

第四,在战略上,中国的崛起直接挑战美国的单一霸权地位。

第五,在体制上,美国反复强调“结构性问题”,到底是什么含义,目前并没有说清楚。按照我的理解,这里是针对中国的经济体制,包括产业政策、非市场导向、国有企业等方面。在美日贸易战中,结构性问题是通过双边路径解决的,双方之间达成了很多结构性调整协议。中美目前达成的第一阶段的经贸协议并没有涉及到这些结构问题。至于在第二阶段、第三阶段的协议里会不会涉及,各界判断不一致。我认为,这些结构性问题很可能会放到WTO框架下解决。

以上这些因素综合导致了美国向中国施加压力。美国到底希望得到什么利益?能得到多少?是科技利益、经济利益还是体制上的利益?我认为,美国目前主要希望通过双边途径部分实现经济上和科技上的利益。

美国推动WTO改革的根源和诉求

在这种情况下,2017年美国提出WTO需要制度性改革,频繁指责中国违反WTO规则。这种指责是没有理由的。美国贸易代表办公室也承认:“尽管中国政府的某些有问题的政策和做法被WTO专家组或上诉机构认定为违反中国的WTO义务,但是其最引起麻烦的许多措施并不直接受到WTO规则或中国入世议定书中的附加承诺所约束。”

美国对WTO机制的不满,主要是四个方面:

第一、质疑多边谈判机制无效,同时削弱了美国的优势,导致了对美国的不公平待遇。

第二、质疑争端解决机制损害了美国的主权,认为国际法优先于国内法不利于美国。美国现在阻挠上诉机构使之运作瘫痪,核心原因是上诉机构是独立的,不受美国控制。

第三、质疑特殊和差别待遇原则让发展中国家占了美国的便宜,这条主要是针对中国。

第四、质疑现行的WTO机制无法有效约束非市场经济国家。

美国对华贸易策略奏效的可能性

中美双方达成第一阶段经贸协议后,美方很多人评估认为中国赢了,甚至还有一些人批评特朗普又向中国投降了。美国对华贸易策略之所以不能凑效,我认为有几个方面的原因:

第一、美国给中国罗织的罪名都是依据其本国法律,得不到WTO规则的支持,不管是301调查还是中国违反WTO规则的指责都是站不住脚的,在国际上也难以获得支持。

第二、美国高估了对华单边加税给中国造成的压力。

第三、美国错误地把中国的谈判意愿视为软弱可欺,以为中国会像以往的301调查或者近两年其他的双边谈判对手一样,完全无条件接受美国的任何要求。

目前美国提出很多改革WTO的想法,但其实已经遇到很大的障碍。上诉机构被美国逼到瘫痪,各方都很不满,这损害了美国的公信力、软实力。美国希望摆脱多边争端解决机制的约束,任意使用301等单边威慑工具,迫使其他国家接受符合美国利益的要求,重振美国制造业以巩固美国的经济优势,并且重建以美国为核心的西方国家阵营,孤立、排斥中国等新兴发展中国家,制定新的规则体系,并在适当时机迫使中国等接受美国设计的框架。但其四处出击的做法难以得到有效的盟友支持。

中国的应对之道

中国如何应对美国对华贸易策略?

首先,反制措施既要保证反击的精准和高效,也要增强对未来美国措施的预判与探讨。其次,主动措施应着眼于未来发展趋势,战略具有前瞻性,借机深化中国国内改革开放。最后是从全球经贸治理的角度来看,中国仍然需要为巩固和发展基于规则的世界秩序而努力。一方面要坚决与美国斗争,并团结其他成员,坚决维护争端解决机制的有效性,并通过适当的改革提高其效率。另一方面是WTO应当有一定的灵活性来处理世界贸易中的新问题,包括与中国密切相关的问题,尤其是通过多边谈判的形式来制定适用于部分成员的新规则,避免多边治理的长期失序。