Shouying, L., & Xuefeng, X. (2018). China’s rural institutions and governance since the beginning of the rural reform. China Economic Journal, 1-25.

https://doi.org/10.1080/17538963.2018.1512541

本文从国家治理的角度回顾了中国乡村治理的制度与秩序演变。在过去很长一段时间内，中国的中央政府一直高度重视农村与农业问题，并多次对乡村治理的制度安排做出重大调整和改革。然而，尽管当局希望通过这些乡村治理制度安排的改变不断修正先前治理体系的弊端，但迄今为止，我国依然尚未建立完善的乡村治理结构与秩序。

从历史来看，中国的乡村治理大致经历了四大阶段：（1）传统乡土社会的县政村治时期；（2）建国早期的全面集体化时期；（3）改革初期的乡政村治时期；（4）2003年后的城乡统筹时期。表1归纳了这四个阶段的特征：在传统乡土社会时期，国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定，乡村秩序主要依赖非正式制度和乡绅治理；在全面集体化时期，除了传统的税赋外，国家对乡村还额外追加了工业化原始积累的目标。正式制度被强势建立，而非正式制度则被强力消除；改革初期，国家治理乡村的正式制度开始发生改变，家庭经营制度取代集体经营制度，乡政政权取代人民公社制度，乡村自治取代村庄集体治理。正式制度控制力减弱，基层治理逐渐失序，非正式制度在乡村治理中的功能复归；而在城乡统筹时期，以国家对乡村从攫取转向给予为标志，我国乡村治理的正式制度逐渐发生了历史性改变：国家废除农业税，将乡镇和村庄干部工资和开支纳入财政，使得国家与乡村的紧张关系得到缓解，但是国家治理的成本也随之大幅上升。

尽管2003年以来的城乡统筹改革给中国的乡村治理带来了历史性的制度改变，但目前城乡统筹格局下的乡村治理秩序依然面临严峻的挑战，这些挑战归纳起来主要是四点：（1）农民对国家提供公共品的“获得感”不足：国家对乡村直接治理的绩效不够突出，大量旨在增加粮食产量与增加农民收入的补贴和惠农项目并没有取得预期效果，巨额的农业投资缺乏监督，效率相对低下；（2）乡镇机构的治理能力下降：由于农业税取消、乡镇机构改革弱化财权、事权和人事权等原因，我国乡镇治理能力在过去十几年来不断下降，缺乏动力和财力进行乡村治理和提供公共服务，并导致了正式权威和正规权力的逐渐丧失；（3）村级自治出现“名存实亡”的迹象：村级组织从财务、人事和事权等方面被乡镇政权“接管”，村级组织的行政性倾向增强，农村社会管理和服务的功能减弱，村级组织的内生性权威不断退化，成为贯彻行政命令的工具；（4）非正式制度和规则在乡村治理中的作用显著增强：宗族势力在选举中复苏，村庄内的主要宗族通过选举控制村庄的正式权力；新乡贤、新乡绅或者村庄体制外精英出现并发挥作用，形成 “能人治村”现象；帮派势力死灰复燃，以“村霸”为代表的乡村黑恶势力造成社会秩序的动荡，导致党和政府执政根基的松动；宗教势力乘虚而入，一些宗教的教会会长成为地方精英，甚至得以支配村庄的治理秩序。

改革开放四十年来，“乡土中国”的格局逐渐被“城乡中国”所取代，国家乡村治理出现大变局：乡村经济活动与社会关系变化，熟人社会面临解体；农民与土地和村庄关系黏度下降，礼治秩序让位于经济权力；城乡统筹格局下对农业进行的大量补贴出现投入错配和绩效不佳现象。因此，我国必须尽快形成与乡村转型相适应的乡村治理制度安排，提高国家直接治理的绩效、完善与乡村治理半径相适应的委托代理制度安排，进行村庄正式制度与非正式制度的力量平衡，形成更有效的乡村治理秩序。

（张舜栋编写）

 

作者介绍：

刘守英：1984年获复旦大学经济系学士学位；1988年获复旦大学经济系硕士学位；1994-1995美国威斯康星大学农经系与土地研究中心访问学者。曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，现任中国人民大学经济学院教授。

熊雪锋：2016年毕业于四川大学吴玉章荣誉学院；现于中国人民大学经济学院攻读博士学位。