2016年第072期（总第1316期）

背景介绍：本文为2016年12月8日OECD发展援助委员会前主席Richard Manning先生在第10次新结构经济学国际发展论坛的演讲。

多边援助在国际社会中的重要性日益增加。多边援助组织的效率和可持续性有待提升。在多边援助仍面临主要依赖发达国家传统援助资金、受援国政治经济风险、援助资金短缺的问题的背景下，新兴市场国家有望扮演越来越重要的角色。通过实用性、有效性、高效性、可持续性等四个方面可对各种多边援助组织得发展援助进行了评价。最后他总结多边援助组织会面临挑战，但会进一步发展。

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一、 多边援助有助于应对全球性挑战

目前许多人对多边援助存在误解和疑虑，认为各国双边援助经验丰富，利用双边援助可以解决多数问题。将援助资金统一交给第三方管理和支配需要一系列条件，如信任问题、多边援助的有效性，即如何能让各国信任第三方组织，相信多边援助能更有效地对受援国提供真正需要的帮助等。多边援助无疑是对传统的双边援助至上思想的挑战。在此背景下，英国政府最近对多边援助表态，认为“一个强有力的、有效的多边援助体系是符合英国的国家利益的。英国的双边援助项目一直以来快速地应对各种全球性挑战，为构建一个更加繁荣、安全、稳定的世界做出了贡献。但是全球性挑战同样需要全球性的行动。多边组织能够使用成员国的大量资源，召集众多专家政要，可以担负起领导全球性行动的职责。”多边援助的优势可从以下事例中获得印证。比如，在应对全球性疾病时，与各国提出各自的解决方案独立行动相比，如果各国将资金集中起来，就能能实施更大规模的项目，也能提升与制药公司的议价能力。又如，1987年签订的旨在保护臭氧层的《蒙特利尔协定》，很难想象臭氧空洞问题能通过单一的援助方得到解决。

二、 多边援助组织的效率和可持续性有待提升

可从实用性、有效性、高效率性、可持续性等四方面，评价多边组织在发展援助方面的效果。

（一）联合国

联合国的专门机构负责制定国际标准，如联合国粮食与农业组织制定的食物方面的标准，世界卫生组织制定的卫生健康方面的标准。由于联合国对于其会员国具有很强的合法性，联合国专门机构在标准制定上的作用是无可替代的，其存在是非常必要的。然而，有些机构如联合国教科文组织等机构促进教育的作用很难度量，从某种角度看没有国际卫生组织效果明显。所以，多数专业机构能满足实用性标准，但具体部门的实用性有优有劣，难以一概而论。在有效性和影响力上，这些机构的成绩仍然是有褒有贬。比如，世界卫生组织在应对埃博拉病毒方面受到众多批评。这些批评虽有失公允，但是专门机构有时候的确存在问题，其效率也值得商榷。在可持续性方面，由于联合国成员国必须根据自身的经济体量缴纳会费，联合国专门机构拥有很好的可持续性。

联合国主导的基金和项目实用性很高，比如联合国的人权组织、粮食项目等关注特定问题的项目是必要的。这些基金和项目有优有劣，有效性整体上可以接受。目前没有充分的信息用于评价项目的效率。但是，这些基金和项目也普遍面临可持续性等问题。这些基金和项目受援助国的影响较大，很大程度上依赖预算外资金。如果援助国决定发展新的方向，或者直接撤资，这些基金和项目将难以为继。即使不彻底消失，也会面临巨大的压力。以联合国开发计划署为例，无太多独特性，更像是一个只拥有总体性目标的国际组织，在可持续上存在一定问题。虽然联合国开发计划署各个部门也在努力维持项目的持续性，并且做出了不可替代的贡献，但是仍然面临巨大的挑战。

相比于传统发达国家的双边援助项目，联合国主导的基金和项目更容易得到发展中国家政府的信任和认可。在巴基斯坦工作时，Richard Manning先生认识了一位离开英国议会到联合国开发计划署工作的英国官员。在与巴基斯坦的关系上，这位英国官员感受到了前后巨大的差别。巴基斯坦政府会认为联合国开发计划署能够真正为巴基斯坦谋福利。这是一个非常重要的观察。西方的援助国想批评联合国是很容易的，但是必须承认联合国拥有和受援国建立非常密切关系的能力，这一点有非常积极的意义。联合国所面临的挑战是，必须拥有非常优秀、称职的官员去借助会员国的信任，给予当地高质量的发展建议，这样联合国的有效性将会大大提升。世界银行在这一点上做的很好。世行在上世纪八十年代与中国的高质量合作没有得到应有的关注，世行在改善中国的发展方式上起到了非常积极的作用。中国通过世行学习了更好的发展方式，这是比世行的资金援助更加重要的。

（二）多边发展银行

多边发展银行的历史可追溯到1944年世界银行的建立。世行建立的背景是，20世纪30年代，很多国家无法在金融市场上借贷，比如一些拉丁美洲国家。而二战之后，这些国家有重建基础设施的需求。通过世行，信誉不良的国家可以获得更低廉的贷款。世行随着规模的扩大，有能力雇佣高素质的工作人员和专业的管理人员。世行的模式有很多优点。首先，世行能够非常有效率地使用援助国的资金。为建立一个多边发展银行，需要投入大量资金，但是分摊到每一个成员国资金投入是很少的。最近有两家多边发展银行在中国建立，分别是坐落在北京的亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），和上海的新开发银行，它们都是实行硬贷款窗口。从成员国的角度来说，这些银行是经济上非常可行的。

多边发展银行对很多国家非常重要，特别是在经济危机时期。当一些国家满足了硬贷款窗口的条件时，他们可能不通过世界银行而是从债券市场获得同样低利息的资金。在世行借贷的一个好处是可以得到世行的政策建议，但是像泰国等国在发展比较成熟之后可能会放弃世行的帮助。2008年危机后，世界各地的多边发展银行在应对危机上起到了非常积极的作用。为了维持这种作用，必须不断向多边发展银行增资，使其与世界经济体量相称。多边发展银行是有实用性的，但并不是在所有时期对所有国家都具有同等的实用性。同样，多边发展银行也拥有很强的有效性。在效率方面，多边发展银行存在冗员、过度看重程序的问题。比如世界银行就由于过于严苛的风险防范机制导致了繁杂的程序。亚投行应汲取世行的经验教训，在效率和风险防范上进行更好的权衡。

实行软贷款窗口的银行，如世界银行国际开发协会，对于低收入国家的发展是必要的。印度是国际开发协会的最大贷款国，正在逐渐满足软贷款窗口的条件。中国大概十年前就满足了条件。这些银行的有效性和高效性都没有问题，问题在于可持续性。过去几年从传统的援助国寻求资金支持越来越难。由于外汇市场的压力，援助国保持援助资金比例的压力增大。总部位于马尼拉的亚洲开发银行通过新的金融工程技术改善了资金可持续性的问题。金融工程能够一定程度上缓解这一问题，但是不能完全解决问题。综上，软贷款窗口是可行的，但是援助国资金的问题不容忽视。

对于世行旗下的国际金融公司等面向私营企业的非主权组织而言，由于难以确定这些资金是否是必需的，很难衡量其实用性。如果私营企业不从国际金融公司得到资金支持，可能也会从别的渠道得到资金。非主权组织必须在风险和收益之间的狭窄空间权衡取舍，不论做出哪种选择都会受到批评。但是非主权组织的有效性良好，效率很高，可持续性也不错。|

关于资金向私营部门的流动。经济危机之后很多国家债务情况已经达到了战时水平。与此同时，大量社会养老保险资金无处可投。美国债券收益很低，投资德国债券甚至赔钱，3到4个百分点的收益已经是非常可观了。中国政府在这一点上做得很好。几年前中国政府将部分外汇储备投给多边发展银行。借鉴中国的经验，国际金融公司与多个欧洲国家的养老保险基金合作，由国际金融公司优先承担金融风险，保障养老保险基金的收益稳定。其他的国际组织也应该借鉴这一经验，增加对私营部门的投资，丰富资产配置，获得更高的收益。这是未来的发展方向。

（三）专项基金

围绕专项基金的争议一直存在。第一，专项基金之间差别很大，难以一概而论。第二，当大量资金投入到一个专项基金这样的纵向项目中，可能会出现被援助国所关注的问题与专项基金针对的问题不一致的情况。以卢旺达为例，如果从卢旺达自身出发，资金应当用来降低传统疾病引发的新生儿死亡率，但是大多数专项基金的资金被用来应对艾滋病。第三，长久以来的一个争论是，纵向项目非常有效，但可能会导致对基础制度建设的忽视。特别是医疗卫生方面的基础制度建设的缺失会导致全方位的健康风险。卫生系统的建设与专项治理缺一不可。最近中国正致力于将中国防治疟疾的成功经验用于坦桑尼亚的防治工作。这种专项的工作是非常必要的，专项基金有很强的实用性。在有效性方面，专项基金整体上表现良好，新建立的专项基金仍待观察。专项基金在效率方面存在问题，比如赞比亚卫生部曾经爆出欺诈丑闻，导致多位高管引咎辞职。更大的问题在于可持续性上，专项基金严重依赖援助国。

综上，很难对多边援助做出统一评价。在过去十几年中并没有多边援助组织关闭，新的组织仍在不断出现。多边援助组织仍然依赖传统的援助国，面临受援国严重的政治和经济风险。多边援助的进一步发展，会减少预算内资金。由于资金短缺，加杠杆的压力会持续存在。在多边援助面临诸多挑战的背景下，新兴国家有望扮演越来越重要的角色。

（崔静远整理，徐佳君、王勋修订，张彤编辑）

讲座人背景介绍：Richard Manning
Richard Manning先生于1965年获得剑桥大学学士，1972年获得伦敦大学经济学理学士（BSc）。他曾先后担任英国国际发展部主管、OECD发展援助委员会主席，2012年至今担任国际影响评估组织（International Initiative for Impact Evaluation）主席。