简报2016年第026期（总第1269期）

背景介绍：2016年5月20日，北京大学中国公共财政研究中心主办的“2016中国公共财政论坛： 地方财政与中国经济发展”在北京大学中关新园群英会议厅举行。我们将分四期简报报告此次会议。本期简报报告北京大学经济学院财政学系主任、北京大学中国公共财政研究中心副主任刘怡，国务院发展研究中心宏观部副研究员李成建的演讲内容。

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刘怡： 税制改革与地方经济发展不平衡

中国国土面积广阔，各地通过不同的方式进行竞争，而且竞争得很激烈，千方百计争取项目落地。所有的工作都不是围绕个人来的，而是围绕企业来的，因为是企业给地方带来了财政收入。这是一种基于企业和生产的模式，不同于基于个人和消费的模式。我们需要确定应该选择什么样的增长模式。

税收优惠是地方竞争中一个非常重要的因素，直接影响了地方经济的发展。关于税收优惠政策及其对中国经济的重大影响，大家可以参考2014年国务院的62号文件以及后来2015年5月的25号文件，从而得出一些相关结论。

经济特区是中国经济发展的重要力量，享受了税收优惠。国务院在2009年把上海的南汇区划到浦东新区，使浦东新区面积达到上海市的五分之一。在其他省份，珠海特区不断扩大的面积，深圳特区从原来的盐田扩大到整个深圳市，另外汕头、厦门等特区面积也不断在扩充。国务院在2010年新批准成立了两个经济特区，即新疆的喀什和霍尔果斯。

税收优惠方面，在2008年1月1号新税法执行的前夕，国务院在2007年12月26号出台了国发40号文件。这个文件规定了经济特区和新区享受特殊的税收优惠政策，即前两年免征企业所得税。之后， 2011年国发33号文件制定了更大的税收优惠政策，企业所得税五年免征。2014年国务院的62号文件，就是要治理税收优惠。

经济发展动力到底在哪里？是否没有税收优惠就不行？是不是需要构建统一的、公平的、透明的竞争环境？这些是非常值得我们考虑的问题。转移支付是平衡地区之间发展不平衡的重要手段。从1994年分税制改革以来，转移支付的数额快速增长，从1994年的2329亿元，到2014年的51604亿元，再到2015年的55000多亿元。先让地区间不平衡的发展，然后再纠正不平衡，这种不断扭曲的过程是不是可以持续长久的？这值得大家思考。

有了互联网，有了京东、腾讯、阿里巴巴这样的企业之后，地方竞争的问题会变得更加严峻。原来必须要争取一个生产性企业落在当地，才能获得税收。现在不用发展生产性企业，像腾讯那样提供游戏软件，也能够从异地获得收入。这会使得地区经济发展更加不平衡。

营改增面临一个重要的问题，那就是销项在哪里、进项在哪里的矛盾变得十分尖锐和突出。谁都希望销项在我这里、进项不在我这里，因此地方会倾向于吸引能够有利于当地增加税收的企业，限制那些减少其税收的企业。销项跟进项如何匹配起来，如何看待异地问题，是值得进一步研究和探讨的。

营改增以后，中央和地方各自分享增值税的50%，而且是按照税收缴纳地来分享的。因此，大家都会去争取成为税收的缴纳地。此外，还有一个比原来更突出的激励问题，即中央和地方的五五分成比例暂定执行两到三年。没有人可以预见到三年之后的国务院怎么样决定这个比例关系，未来地方政府会如何反应，对中国经济增长影响多大。

我们的分析表明，营改增对地方税收的影响非常不一样。因为各地区产业结构的变化，2008年计算出来的结果在2014年已经不再适用了。由于各省的增长模式不一样，有更多追求房地产行业的，有更多追求制造业的，由此导致经济发展不同的格局。这种情况下用一刀切的方法来决定中央和地方各自分享50%，毫无疑问对每个省的影响是不同的。对于这种不同，可以通过中央财政对地方财政的返还来进行平衡，但是这种平衡肯定是暂时性的。

总之，税制改革应该以地方性公共产品公平有效供给为前提，如此才能产生新的激励，让地方真正有动力提供公共性的地方产品，才能比较好的解决中央和地方的财政关系，才能培育一个推进区域经济公平发展的环境。

李成建：如何应对地方财政困境

本文主要谈三个方面的内容：一是介绍地方财政现在面临的突出问题，二是分析为什么地方财政的分化会越来越严重，三是探讨如何避免财政困境、实现可持续发展。

第一，当前的形势是各地区财政分化严重，东部沿海地区企稳迹象比较明显，广东财政收入实现了两位数的增长，而资源依赖型的省份越来越困难，青海、辽宁、山西等地财政收入一直是负增长。营改增会导致地方财政收入下降，使得这些原本很困难的地区雪上加霜。供给侧结构性改革，包括去产能、处理僵尸企业，也会使这些地区更加困难。

第二，造成各地财政分化的重要原因是地方能否主动适应经济发展的新常态。现在的经济发展方式已经转变了，由原来的重规模、重速度向重效益转变。如何引领新常态是地方财政实现可持续发展的关键所在。长三角、珠三角地区在追求创新的方面走在全国的前列，而在一些市场化程度比较低、经济结构单一的地区，等、靠、要的思想还比较严重，财政风险也比较大。

第三，尽管现在经济下行压力很大，但“十三五”以及今后一个时期仍然是我国经济发展的重要战略机遇期。如果我们能够抓住这个时间窗口，有望实现一个比较好的结果。策略上看，关键是实现创新驱动的发展战略，具体包括以下几个方面。

首先是创新。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。创新的主体是企业，市场要发挥主要作用。同时，要减少政府干预，通过简政放权扩大市场活力。简政放权是政府的自我革命，政府在简政放权方面做出了很多的努力。

其次是加强改革。改革不仅是减税的问题，还包括一系列制度上的设计，包括科技创新、发展实体经济，保障民生等。具体到地方层面，就是要改变当前的要素投入，调整生产结构，创造一些新的、与市场需求变化相适应的产业，换取经济比较高速的增长。

最后是深化财税体制的改革。应该优化中央财政和地方财政的分配关系，这是政府间财政关系的逻辑起点。只有先把事权划分清楚，再根据事权来划分财政收入，实现分税制，建立地方税种，这样的逻辑才是可行的。但是目前来看，事权划分的推进比较缓慢，而财政支出方面也出现一些固化，降低了财政对经济调节的空间，使政府可作为的空间在减少。

应该界定财政支出的边界，这样才能处理好政府与市场的关系。政府就是管它该管的，其余的部分要留给市场发挥作用。改善民生要循序渐进，量力而行，可以立足于保基本、守底线。

当前财政收支压力比较大，地方政府没有办法像以前那样大量举债。在此背景下，需要创新政府的融资方式，加大社会资本的投入。目前比较好的方式有政府购买服务和PPP，这两者都可以很好的撬动社会资本。但是从目前的效果来看，作用并不是非常明显。政府需要在示范项目、配套措施等方面进行完善，这样才能真正的撬动社会资本。

 

（唐杰 编辑）