徐晋涛：环境形势严峻，结构调整与政策改进都刻不容缓

——“当前经济形势分析与政策建议”系列简报之四

简报2015年第053期（总第1239期）

背景介绍：2015年12月24日，朗润•格政论坛第50期、“当前经济形势分析与政策建议”研讨会在北京大学国家发展研究院朗润园万众楼举行，讨论供给侧改革与需求端政策的协调问题。我们将分四期简报报告此次活动。本次简报报告北京大学国家发展研究院副院长徐晋涛教授的演讲内容。

观点摘要：为了改善环境，需要调整产业结构。很多产能过剩的产业都是高耗能、高污染的产业，以后在稳增长的过程中千万不要扶持这些行业。短期内要使环境得到改善，必须调整能源结构，把煤炭的消费量降下来，增加天然气等能源的使用。从长期来看，能源结构的转型仍然必不可少，出台激励政策也很重要。如果实行环境税，地方政府加强环保能带来收入，就解决了激励问题。

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今天讲两个问题，一是雾霾治理，二是气候协议，它们都与经济转型有关。

一、雾霾治理政策尚未见效

空气质量的恶化由来已久。从2013年1月份雾霾大爆发以后，华北地区的空气质量改善变成环保政策目标的重中之重。其中北京市的空气质量变成环保政策一个非常重要的着力点。

对于近来空气质量是否出现了好转，不同的人有着不同的看法，存在较大的争议。环保界有些专家认为这两年的空气污染治理政策还是有效果的。但是，很多人没有能感觉到空气质量出现明显的改善。

我们通过数据来进行量化分析，看看环境究竟有没有改善，如果有了改善，改善的来源在哪里，如果没有改善，需要克服哪些问题，政策方面需要采取哪些措施。我们采用的数据是北京市2013年、2014年和2015年每小时的PM2.5指数、AQI指数、风向和风速等数据，并计算了这些数据平均趋势的95%置信区间。

从数据平均值趋势看，2013年和2014年空气质量的变化不是很大，而2015年无论是AQI指数还是PM2.5都似乎较之前有明显的改善，整体上好于2013年和2014年。但是考虑统计性质的话，三年数据的95%置信区间高度重合，所以在统计上讲不能说2015年的数据与前两年明显的差异。

再看风速，主要是北风的风速的影响。经验表明风一大雾霾就少了，所以刮风似乎是空气质量改善的特别重要的一个工具，有的人希望有办法干预刮风，也有人说现在的风电发展过快，阻挠了风达到北京，所以风就变成了一个重要的问题。如果环保政策对减少雾霾已经发挥了作用，那么即使不刮北风，2015年的数据也应该与之前不同。但是我们发现在北风风速低于二级的情况下，三年的PM2.5指数没有明显的区别，尤其在风速低于一级的情况下，三年的数据完全交织在一起。从这点上看，我们没有找到环保政策发挥明显作用的迹象。

为保证结论的可信性，我们把所有可能的气象条件，包括气压、降雨、极端天气等，都作为变量进行回归分析。我们发现北京市采取的措施，比如说限行、关停污染企业和改造火电厂等，对相应的污染物的减排是有作用的，但是对于可吸入颗粒物的减少没有作用。这是因为可吸入颗粒物有很长的传输距离，单单北京市一家采取措施没有用，不能完全解决问题。所以将来的环保政策要从各扫自家门前雪转变到区域性的管理。

党中央、国务院都在北京，出台了这么多强有力的政策，但是实际上重要的污染指标并没有改善，这实在令人遗憾。在“十三五”期间，应该采取更为有效的措施，让环保目标能够落地。

二、巴黎气候协议带来节能减排巨大挑战

巴黎气候协议的核心成果有两个。一是参会的所有国家都接受了2度和1.5度的目标，也就是全球尽量将本世纪末地球表面温度上升幅度控制在2度以内，最好是1.5度。这是非常非常高的目标，能得到与会国的一致认同很不容易。二是多数国家都做了自主减排的承诺。过去的会议上，主要是发达国家提出承诺，但发展中国家认为气候问题是发达国家带来的，自己不应该承诺减排。但是这次发生了戏剧性的变化，主要发展中国家都做出了自主减排承诺。

我认为上述两点成果之间存在很大的鸿沟。要想实现本世纪末地球表面温度上升2度的目标，各国的排放量不能超过一定的总量，但是现在各国承诺的排放量加起来远远超过这个总量，很多国家的承诺是姿态性的，将来的谈判就是要求这些主要排放国在现有承诺基础上承诺做出更大努力，特别是中国。既然接受了上升2度的目标，没有切实可行的行动肯定是不行的。中国原计划到2030年达到排放峰值。以后很多国家都会要求中国必须争取2025年或者2020年达到峰值，这样上升2度的目标才有可能实现。这样的话，我国节能减排压力会比预料的大，经济增长模式也会面临非常大的挑战。所以，“十三五”期间，遵守减排承诺以及治理雾霾会对环保政策和经济政策产生很大的影响。

不过气候谈判背后科学家也做了预案。实际上中国工程院几年前就认为中国2025年达到排放峰值没有问题。现在面临经济下行，很多科学家对于实现目标更有信心。

三、调整产业结构与能源结构、建立环保激励制度

很多专家认为雾霾问题并不难解决，但是有几个事情应该做。

现在经济下行，很多产能过剩的产业都是高耗能、高污染的产业，比如钢铁、煤炭、水泥等。这些产业出现了全方位的亏损，生产量在下降。专家认为如果国家出台刺激经济的政策，千万不要扶持这些行业，应该刺激其他领域，投资到能够提高效率，降低交易成本的产业。这是从环保的角度看待治理雾霾的方法。

短期内要使环境得到改善，必须调整能源结构。在北京和华北地区，就是要把煤炭的消费量降下来，必须要有壮士断腕的决心。北京市已经增加了天然气的使用，天然气的比重已经达到20%到30%，但煤炭还是主体。华北地区煤炭的比重达到了90%。按照有的能源专家的所发，中国现在是40亿吨的煤炭消费，降到20亿吨也不是不可能。虽然降低煤炭的消耗可能会造成一些失业问题，但是如果有好的产业政策，完全可能创造出新的就业机会。

从长期来看，能源结构的转型仍然必不可少。现在很多国家提出，本世纪中叶期要实现零排放，化石能源完全退出能源行业。这方面中国也应该赶上，通过出台强有力的政策，扶持可再生能源。以前要么没有政策、要么政策没有落地，要么政策力度太弱。

从长期可持续的角度出台激励政策也很重要。我们过去的环保和气候政策，更多的是依赖行政手段，包括发放许可证，关停企业等。尤其是关停企业，一直以来执行效果很差，只是在环保执法机构来检查的时候短期停产，然后周而复始。这是因为关停企业带来的社会成本太高，对一个地方的经济来讲无法承受。如果实行相对温和的经济政策，不如说征收污染税、碳税，就可以淘汰掉最落后的产能，而不是依靠行政性的指令来关停企业，对地方经济的冲击会相对小，效果也会更好。通过市场的手段，通过调整价格结构来调整经济结构和能源结构，引导人们使用相对环保的技术。

中国环保执法最薄弱的环节是地方政府，现在媒体已经把地方政府跟黑心企业归为一类，一揭发环境问题总有地方政府在背后。为什么地方政府跟中央政府不一样？一个原因是过去环保措施依靠行政手段，动辄关停并转，给地方经济带来的压力太大。另一个原因就是地方政府做环保没有好处。如果实行环境税，地方政府加强环保能带来收入，就解决了激励问题了，这是环境税的双重红利性质，这样环境执法的落地也有了保障。

概括来说，目前环保、气候方面的压力日益增大，现行环保政策对环境改善的影响并不明显。我们需要致力于产业结构、能源结构调整、将有限的财政资源用于扶持环境友好型产业，同时通过有效的环境经济政策，调动地方政府积极性，从而达到长期有效改善环境的目标。。

 

（唐杰编辑，主讲人已审阅）