简报2015年第057期（总第1243期）

背景介绍：2015年12月23日，北京大学中国公共财政研究中心主办的2015中国公共财政论坛 “十三五期间的财政政策”研讨会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分四期简报报告此次活动。本期简报报告财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实研究员和北京大学中国公共财政研究中心副主任钱立研究员的演讲内容。

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吕旺实：实行适应新常态的财政政策

2013年以后经济进入新常态。认识新常态，是制订政策的前提。我这里报告的核心，是从旧常态到新常态的五个转变。

第一，旧常态下持续高速增长的基本前提，是持续的制度改革。1980年以来，农业集体承包经营，引入市场经济，改革国有企业，发展民营经济，利用外国资本，加入世界贸易组织，财政税收制度的规范化等制度改革，使得生产主体得以确立，生产者盈利的积极性得到释放，生产要素能够得到交易和流通。改革每向前推进到一个领域、每推进一步，都带来了生产组织能力的提高和交易成本下降。

新常态下，农业土地承包制的改革、农业合作化组织的建立、土地流转、国有企业改革等制度改革的推动仍然会促进经济增长，但是这种制度改革带来的经济增速效应相比于旧常态有所下降。目前的改革要做的简化行政手续、一带一路等，都是建立市场体系和扩大市场范围的继续，也能推动经济增长，但是推动作用大大降低了。民营、外资、合资的制度形式已经确立，剩下的是规模和范围，带来的增长效应有限。

与经济增长相关的财政制度主要有三个方面：一个是国家与国有企业产权和分配关系的改革，从国有企业利润上交到税利分流、企业承包，最后建立保证企业自主权的现代财税制度；另一个是从统筹统支改到分级财政，各个省和县处于一种财政竞争状态，吸引各种资本，建立各种开发区等；第三个通过建立现代社会保障制度，企业退休人员与企业脱钩，企业可以自由地进行人力资源的市场配置。这些改革基本完成，新改革带来的经济增长效应大幅度减少了。

第二，旧常态下，持续的引进、消化、仿造和加工出口的模式给我们带来了高速经济增长。从八十年代以来，农业、工业、服务业的生产技术一下子从五十年代的技术水平，提高到西方八九十年代的水平。之后我们又把八十年代以后的西方先进技术引进来。而现在，我们在电子产品、加工制造、交通服务等方面已经与世界先进水平差不多。可以用大规模的技术飞跃带来的经济增长时代已经过去。新常态下我们更多需要依靠自己研发才能带动经济增长。这是技术层面上新常态与旧常态的区别。

第三，原来的低要素成本优势丧失了。刘易斯拐点之后，社会保障制度强化之后，工资成本上升很快。土地价格原来成本几乎是零。2000年以来房地产价格上涨带动了土地价格上涨，现在土地价格已经处于世界的高位。通过银行体制改革、股市和债市的建立，为企业提供了低成本的资金。现在这些方面的潜力已经挖得差不多了，无法带来超常增长。

第四，社会成本上升了。新常态下，环境治理要求提高，企业必须提供更高的环境治理费用；社会保障成本上升，比如扶贫标准的提高与社会保险的费用提高；人力资本成本上升，教育费用上升。

第五，宏观经济总平衡账户的负债需要消化。现在和潜在的总供给持续超过总需求。比如三四线城市的房子存量消化，有人认为需要十年时间。新常态下我们需要增加需求的同时，还要消化原来宏观经济的负债。所以，低于7%、6%，甚至可能低于5%的中低速增长速度出现是有可能的。

适应中速增长甚至偶尔出现的低速增长需要相应的财政政策。第一，要总体上破除惯性思维，认识到新常态的长期性；第二，要尊重和敬畏市场力量和规律，不要强行达到某个增长目标，而要保持市场本身的弹性，不要陷入高保障、高福利和高工资下企业丧失活力、工资失去弹性、市场失去动能的状态；第三，保持社会调整救援的能力，保持宏观调控工具潜在的调控能力，应该成为财政政策的一个原则。

适应新常态的转化，服务新常态的财政政策，需要遵循几个原则。第一，财政头等重要的任务是减负，而不是扩大开支，不是靠支出拉动经济发展和达到某个增速。第二，进行社会保障改革，要加重兜底方面的改革。退休人员退休工资高于在职员工工资的畸形状态要改变。社会保障支出不应该走欧美的道路，而要学习新加坡和澳大利亚的部分做法。财政、行政和事业支出可以压缩，把这些压缩的资源转移到教育和兜底保险方面去。最后，财政应该回归到竞争非排他的领域，在这个领域之外应该退出。应该走向财政联邦主义，将最小的核算单位划归到那些能够知道他的收益和付出相对应的单位。应该回到公平和正义，增加对穷人的保障和对危险的救济。要把税收改革提上日程，让我国实行现代税制，这个税制应该由较低的流转税、相当的所得税、相当的财产税和相当的社会保障税相结合。

钱立：改革要朝着让市场真正起作用的方向进行

确定改革的目标，改革朝着目标走才有意义。全社会的福祉必定要落实到每一个人的福祉上。每一个人的福祉，根本的就是每个人的自由、人际之间的平等和受保护的权利。所谓正义，就是每个人在不侵犯别人的前提下有自己选择各种事物的自由。

市场经济的本质，是大家通过市场交易来满足自己的目的。市场交易必然带来最高的社会福利。而任何强制的、带有威胁的限制都会损害这一福利。人类活动可以分成两类模式，一类是自主的劳动、自愿的交易，这种市场是双赢的、正义的；另一类模式是各种各样直接或隐蔽的掠夺、偷盗、欺诈以获取资源。

现在很多政策主张背后的都是主流经济学的思想。而主流经济学在方法论上是通过建立各种各样的数学模型，用数学模型证明市场是好的。然后跟现实对照，说明市场失灵，从而发展出新制度经济学等各种学派。但是市场的本质是人们自愿交易的活动，不是数学模型里说的东西。因此市场没有失灵这一说。

我们现在的资源环境的题、债务问题、产能过剩问题，根本上都是因为长期以来政府各种各样的干预形成的。如果我们在今后的改革方向上，是用新的经济政策、新的其他手段去扭转这些既有政策，可能解在决就问题的同时还必然会带来新问题。基于这样的理解，我们的改革要从现在的条件起步，一下子过渡到完全市场是不可能的。但是我认为凡是有利于减少政府干预的措施，比如减少审批制度、减税等，都是在朝着正确的方向迈进。这不是一个短期的问题，而是长期地逐渐让市场真正能发挥作用。我们现在提供的很多东西，如大众创业、万众创业等，因为政府的干预存在落实不了。如果能落实，中国经济会走向健康的轨道。

 

（唐杰 编辑）