2012年9月25日下午，新加坡国立大学商学院院长杨贤教授在北京大学国家发展研究院做了题为“动机和结果：中国的环境偏误”的演讲，介绍他与合作者有关最新研究成果。

杨贤教授首先介绍了做该研究的动机。一方面，根据世界银行2007年和2011年的报告，中国面临越来越严重的环境问题。2011年12月上旬，北京的空气质量达到了“危机”的水平，引起了世界上主要媒体的广泛关注。中国环境保护部门对一些城市的空气质量监测数据显示，直到2008年北京奥运会时，这些城市的空气质量才有所好转。另一方面，根据杨贤教授及其合作者的研究，对环境设施的投资，可以立即提高空气质量。但政府的基础设施投资更多的投入到公共交通领域，而不是环境设施。从国家层面来看，环境设施投资在城市基础设施投资中的比重从2000年的25.4%下降到2006年的低谷19.1%，2009年，这一比重又恢复到21.3%。环境设施投资在GDP中所占的比重也由2003年的0.58%下降到2007年的0.41%。在过去的十年里，交通基础设施投资所占的份额却不断增加。因此，杨贤教授与其合作者们的研究目的就是探索政府在环境设施方面投资少的原因，他们认为地方政府所面临的三方面激励约束可以解释较低的环境设施投资：决策权错位、政府所面临的预算约束、政府官员的表现动机。

中国有一个高度分散化的财政支出系统。在2009年，所有城市基础设施建设投资中，政府支出占的比重占26.9%，其中大部分都来自于地方政府，中央政府只占政府支出的4%。企业支出在总投资中的比重占23.8%，但这些企业中的大多数都是由地方政府控制的国有企业。银行贷款和债券占到总投资的39.7%，同时它们也是属于地方政府及其所控制的国有企业的债务。因此，大部分份额的基础设施建设投资是有地方政府控制和决定的，确切的说，是由地方政府的高层官员决定的。

地方政府官员的行为受到两方面因素的影响：政府预算约束和升迁动机。一方面，1994年的公共财政系统改革以后，中央政府获得了大部分的财政收入。对于大部分城市，预算财政收入仅能满足基本的运营需要——“吃饭财政”。所以地方政府不得不寻找其他的财政收入来源：土地销售收入、银行贷款和债券市场。另一方面，中国金字塔式的官僚体系下，地方官员在一个地方做几年，就会被调到其他地方任职，而升迁的可能性取决于在任期的表现，比如有形的经济增长，这一过程中，上级领导的偏好对地方官员的决策也会产生影响。这两方面因素不仅给地方政府带来了巨大的财政压力，也使得政府在进行基础设施建设时有倾斜的动机。地方政府会更倾向于投资能够带来有形经济增长的公共交通领域，而不去选择收益缓慢并不明显的环境设施。

为了得到衡量上级领导者的偏好的指标，杨贤教授及其合作者采用了一种比较新的方法。因为他们的研究采用的是地级城市的数据，所以要衡量城市所在省省委书记的偏好。数据总共选择了2000年至2009年27个省的82位省委书记为研究对象，首先在google上搜索每年这些省委书记的名字出现的次数作为分母，然后再通过他们的名字加关键词（如“基础设施”、“城市建设”、“交通”、“环境”、“环境保护”）进行搜索，把出现的次数作为分子。二者相除就得到了衡量每年领导者偏好的指标（下称“google指数”）。

为了验证这些理论分析，杨旭教授及其合作者选取了中国大陆283个地级城市（北京、上海、天津、重庆除外）2000年至2009年的数据，进行了实证分析。首先，他们研究了地方政府财政约束和上级领导偏好对地方政府基础设施投资决策的影响。因变量选取地方交通基础设施投资占地方GDP的比重和环境设施投资占地方GDP的比重，自变量包括地方财政约束的代理变量（包括滞后的地方财政收入、滞后的土地销售收入、滞后的贷款余额等）、滞后的“google指数”、滞后的人均GDP、滞后的FDI等其他变量。结果显示，预算财政收入对于交通基础设施投资和环境设施投资都没有解释力，这和之前的理论分析是一致的，也说明预算财政收入不是城市基础设施投资的主要资金来源。滞后的土地销售收入对交通基础设施建设投资有显著的正影响，土地收入提高1标准差幅度，交通基础设施投资占GDP的比重提高0.14个百分点。但是土地销售收入对环境设施投资没有解释力。类似的，银行贷款余额也能解释交通基础设施建设投资，而不能显著解释环境设施投资的变动。这说明，地方政府通过卖地、银行贷款筹集资金，然后把资金主要投向交通基础设施领域，而不是环境设施。考虑地方政府所在省省委书记的偏好的影响，发现“google指数”对交通基础设施投资的影响是正的，且在边际上是显著的，而它对环境设施投资有负向的影响（尽管不显著）。这表明，上级领导对于基础设施建设的强调，使得地方政府领导通过削减环境设施投资来增加交通基础设施投资。

为什么地方政府官员倾向于投资交通基础设施领域而不是环境设施呢？杨贤教授给出了较为详细的解释。投资交通基础设施建设，一方面可以直接地、快速地推动当地GDP的增长，另一方面可以通过提高土地价格提高土地销售收入，从而增加了政府支出推动经济增长。而且土地销售收入的提高也可以为交通基础设施建设提供资金支持。这些都会使得地方政府官员更加容易获得提升。相反，如果投资环境设施，没法快速推动GDP增长，也不能提高土地销售收入，这都不利于地方政府官员获得提升。此外，投资环境设施还有可能通过一些特殊途径降低官员获提升的概率。因此，地方政府官员有更强的动机投资交通设施建设。

为了验证这一理论假设，杨贤教授及其合作者又做了三方面的后续研究。首先，使用这283个城市2000年至2009年的数据，验证交通基础设施投资对GDP增长的推动作用。被解释变量为人均GDP的变动比例，解释变量包括滞后的交通基础设施投资、滞后的环境设施投资、滞后的GDP水平等变量。结果发现交通基础设施投资可以快速的对GDP产生正的作用，而环境设施投资则没有这样的作用。事实上之前的一些研究也都证实基础设施（尤其是交通基础设施）投资对GDP增长有显著的推动作用（如D´emurger, 2001; Lin and Song, 2002; Fan and Zhang, 2004）。

然后，杨贤教授及其合作者验证基础设施与土地价格的关系。Rosen(1997)和Roback(1982)的研究表明，达到均衡的时候，一个城市的房地产价格决定于该城市预期的经济增长和生活质量。城市基础设施投资一方面可以提高经济发展的效率，又可以提高生活质量，因此可推动房地产价格的上涨，杨贤教授与其合作者采用相同的数据进行了研究。因变量城市所有用途的房地产平均价格的变动，解释变量是滞后的交通基础设施投资、滞后的环境设施投资、滞后的GDP水平等。结果发现，交通基础设施投资可以显著提高房地产的价格，进而提高地方政府的土地销售收入，但环境设施投资则没有这样显著的作用。

最后，该研究考察了地方政府官员获得提升的影响因素。模型因变量是城市市长或市委书记在该年内是否获得提升（包括从市长提升为市委书记）的虚拟变量，自变量为经济增长表现的代理变量，包括GDP的增长率、城市基础设施建设投资（环境设施投资和交通基础设施建设投资）。此外，该模型还控制了影响地方政府官员升迁的其他因素，如年龄、性别、种族、出生地、教育背景、工作经历等。结果发现，官员在发展地方GDP中的表现，显著影响他们能否获得升迁。控制了GDP增长以后，环境设施投资对升迁的概率还有负的影响。这样就很好的验证了之前提出的理论。

最后，杨贤教授得出了本研究的结论，较低的环境设施投资可以用地方政府所面临的动机解释。在有限的预算收入约束下，为了升迁的需要，地方政府官员倾向于投资于能够在短期内就带来有形经济增长的领域。这一研究方法和结论也适用于地方教育支出、健康支出、社会保险支出领域。

 

（梁中华整理）