2012年12月21日上午，北京大学能源安全与国家发展研究中心讲座系列第二讲在万众楼大教室举行，国家电监会办公厅副主任兼研究室主任俞燕山先生应邀做题为《中国电力体制改革》的报告。讲座由北京大学能源安全与国家发展研究中心主任徐晋涛教授主持。
    俞主任先介绍了世界电力体制改革的背景。在人类认识电、使用电的历史进程中，全世界形成了相同的电业模式，即采取一股独大的所有权结构、采用同步交流的技术体系、采取垂直一体化的组织方式、电力公司享有特定区域内的垄断权以及采取成本加成定价的方式。
    在上述模式运行之初的100多年间，电力公司和消费者皆大欢喜。这一方面是因为发电机组从1万千瓦提高到100万千瓦带来的规模经济效应；另一方面是因为电力需求保持每年8%到10%的快速增长。在这两个因素的共同作用下，电力行业利润大幅增加，它们可以拿出其中一部分来回馈消费者，使得消费电价不断下降。
    到了1970年代，情况发生了显著变化。石油危机导致燃料价格飞涨，规模经济基本走到了尽头，需求增速大幅放缓至1%左右。这些因素共同导致电价大涨。到了1978年，智利的皮诺切特首先进行了改革，方式是引入投资和电力公司私有化，但影响不大。此后，撒切尔夫人在1980年代接过了电力改革的大旗，取得了很大成效。到1990年代，电力改革的大潮在全世界范围兴起。
    全世界电力体制的改革逻辑都是一样的。第一条是在能够引入竞争的环节引入竞争。电网是自然垄断，但是在发电、售电的环节可以引入竞争，方法是政企分开，厂网分开。第二条是在不能引入竞争的地方加强监管。主要有三个举措，一是成立监管机构，二是制订一个明确的规则，三是在组织结构上进行拆分以防止店大欺客。中国的改革逻辑也是一样，这是因为所有国家电力行业的特性都是一样的。
    从路径上来看，中国的经济体制改革大体上沿着三条路径进行，一是从计划到市场、二是从垄断到竞争，三是从行政管理到依法监督。电力行业改革是整个经济体制改革的一部分，这三条路径都对电力体制改革产生了影响。
    从改革思路上来看，我国的改革思路很多，其中主要有三条对电力体制的改革影响很大。第一条是朱镕基总理的区域比较竞争理论，在保持国有不变的情况下，通过拆分引入竞争，如十大军工、三大石油、三大电力。事实证明这个思路是对的。第二条是外部矛盾内部化。改革面临着一大堆矛盾，一个矛盾解决不了就没有办法继续往前走，那么就把所有的矛盾打包交出去。主辅分离过程中两个辅业公司以及电力体制改革中的国家电网公司都是在这种思路下成立的。第三条是成本最小化。我们的改革追求的是成本最小化而不是利益最大化，同时追求稳定。这里的成本既包括经济成本也包括政治成本。
    中国电力体制的改革历程分为好几个阶段。在1980年代，中国电力面临最大的问题是缺电，原因是缺投资。一方面是整个国家都没钱，另一方面是在体制上只允许政府办电，而且是只允许政府中的中央政府办电。解决的方法有两个，一是发电市场向地方政府、国有企业、外资、民营企业开放，二是政府从所有的人身上征税，每度电2分钱，建立电力投资基金，用来盖电厂，这叫做集资办电。三是给出了一条价格政策，叫做“一厂一价，一机一价”，其核心含义是保证只要投资电力就能有钱赚。这些办法很有效，很快解决了缺电、缺投资的问题。
    到了1997年，随着经济形势下滑，出现了电力过剩的现象，这又引发了三个问题。一是不公平的问题，独立发电商的电卖不出去。因为对国家电力公司来说，由于自己有电厂，当然是先买自己的电。二是效率低。因为垂直一体化的企业不需要通过竞争来提高效率，而且原来的刺激高投资的定价方式使得大家都不愿意提高效率降低成本。三是在管理上，计划的管理方式不适应市场经济要求。
    为了解决这三大问题，2002年的改革给出了三大药方。为解决不公平的问题，实行厂网分开，国家电力公司不再拥有电厂。为解决效率低的问题，实行竞价上网，提高效率。为解决政府管理不适应市场经济要求的问题，成立新的监管机构并转变政府职能，特别是转变政府的价格管理职能。
    如何评价中国电力体制改革？政策研究者面临的基本问题是：要不要继续推进中国的电力体制改革？要回答这个问题，首先要回答的是怎么看待2002年的改革。极端的两个看法，一个持肯定态度，认为改革已经取得了很大的成绩，另一个持否定态度，说“十年电改，半步未动”。对于如何评价过去的改革，俞先生提出了两个标准。
    第一个标准是从改革的逻辑上看。我们在能够引入竞争的环节引入竞争，实行厂网分开，为发电领域的竞争扫除了体制上的障碍。我们在不能引入竞争的地方加强了监管，成立了监管机构并转变政府职能、指定了大量新的规则。从这个角度看，改革确实有进步。
    第二个标准是从改革的目的来看。改革不是为了建立一个市场化的结构。邓小平讲过，计划和市场都是手段，不是目的。改革的目的是四个：促进发展、提高效率、降低成本、改进服务。从促进发展来看：自2002年至2011年，投资年均增长14.4%，电源装机容量增加3倍，220伏电路的线路长度增加2.3倍，变电容量增加3.6倍。从提高效率来看：在能耗方面，供电煤耗每度下降54克，下降了12.4%，全国每年节省2.16亿吨标准煤；单位二氧化碳排放减少了13%。在价格方面，考虑到我国电力成本的70%是燃料成本，82%的电来自煤电，我们可以对比燃料价格和电价的涨幅，并与国外对照。煤价上涨198%，天然气价格上涨113%，油价上涨124%，销售电价上涨了32%。在大国中最早进行电力改革的英国同期煤价上涨48%，气价上涨72%，油价上涨194%，零售电价上涨86%。从降低成本来看：火电的造价从2002年的4800元每千瓦下降到2011年的3744元每千瓦，下降22%，而且这个数据是现价，如果按可比价计算会下降更多。每年节约投资额在万亿元左右。从改进服务来看，城市停电小时数从2003年的11.72下降到2011年的7.01，下降40%。这些数字说明，改革是取得了很大成绩的。
    为什么还有人会说改革“半步未动”呢？因为改革想要建立一个市场配置资源的体制，但是现在发多少电要批，建电厂要批、电卖给谁要批，以什么价格卖也要批。所有的资源配置都是政府的计划行政之手在起作用，从这个角度看，改革半步未动。
对于电力改革的评价，俞先生持有一个中庸的看法。改革取得了进展，也取得了很大的成效，但是垄断没有完全打破，市场配置资源的体制没有建立，改革任重道远。
    改革一定是要解决问题的。从政策研究的角度来讲，必须要明确问题是什么，区分问题是什么性质的问题，然后才能提出解决问题的方案。
现在有三大问题，第一个是电网体制的问题，电网采取统购统销，没有公平可言，扭曲了市场行为。第二个是价格的问题，既不允许缺电的时候高价买电，也不允许电力过剩的时候低价卖电。第三个是政府管理方式的问题，政府代替市场的问题，政府和企业边界不清的问题，管理不够灵活的问题。
    问题是什么性质？有些问题可能是国有企业的问题，只要是国有企业，都有这些毛病。有些问题可能是不合理的组织结构带来的问题。还有可能是政府的不合理的管理方式带来的问题。在这三种性质的问题中，只有行业组织结构不合理的问题才有所谓的电力体制改革。
    改革电网体制，打破电网统购统销参与买卖，最好的办法就是朱镕基的办法，把电网拆成三个、四个。如果不行，再退而求其次，采取三条替代措施。第一，把电网重新定位成一个电力输送者，不能参与买卖。第二，给电网单独核定过路费，就像高速公路一样。第三，重组电网的调度交易机制，使调度中立。
    改革价格体制，基本思路是关注中间放开两头。具体的措施包括对可再生资源、农业用电实行补贴电价，对居民实行阶梯电价，实行电煤价格并轨，取消重点合同煤，出台输配电价的标准，让大用户参与价格选择等。
    改革政府的管理体制，主要做到一类事情要由一个人管，配套法规的修改和配套政策要跟上。此外，还要明确监管者的定位。监管者是为了整个行业的持续发展而设立的，是利益的平衡者。监管政策不能建立在牺牲企业利益的基础上，也不能建立在牺牲消费者利益的基础上，监管者一定是一个公平公正的代表
    研究中国垄断行业的改革要先把四个层次十件事情想清楚。第一个层次是思考垄断的成因，区分行业是自然垄断、行政垄断还是市场垄断。第二个层次分析每类垄断面临的挑战，自然垄断会遇到技术进步的挑战，行政垄断会遇到国民经济市场化的挑战，市场垄断会遇到全球化的挑战。第三个层次考虑相关利益，包括垄断行业利益、垄断企业利益和企业职工利益。最后一个层次要考虑我国的国情。所有的国民经济命脉产业、基础产业背后都站着一位巨人，这位巨人是怎么想的对于改革非常重要。这十个因素都考虑完了，再来研究如何改革。
    研究改革要避免进入认识上的误区，要充分注意技术上的细节。这可以用两个例子来说明。一个例子是输配分开，其目的是引入竞争，但同时也极大的增加了交易成本。实际上输配不分开同样能解决问题。另一个例子是煤电联动，在去年以前，80%以上的人都骂煤电联动，因为根据之前十年的观察，每次电价调整煤价会接着涨，然后电价又开始新一轮涨价。但是去年电价调整后煤价不涨反跌，怎么解释呢？结论是市场终究会发生作用，煤电联动是唯一的办法。

（种鹏  整理）