【朗润•格政】地方债论坛系列简报之五

 

简报2013年第058期（总第1090期）

 

背景简介：2013年12月20日，北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚与国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁的演讲内容。

观点摘要：中国目前处于大规模基建阶段，在此阶段可以提高中央政府和地方政府对于债务的忍耐力。中国在未来实行财政联邦制的可能性是存在的，但转变的过程需要不止一百年。如果今后可以把财权和债权都统一在财政部门下透明化管理，会对地方政府随意发债产生很大的约束力。

地方政府债务规模可控，但是潜在风险巨大。应对地方政府债务风险的长期对策是财税体制的一揽子改革方案。目前财税改革最大的问题是方向不明。我们认为，地方自治是防范和化解地方政府债务的风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。

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赵全厚：地方债阳光化之路

中国目前处于大规模基建阶段，这是一个阶段性的过程,可以提高中央政府和地方政府对于债务的忍耐力。美国现在还在享受三十年代新政时建立的基础设施。未来中国大规模基建阶段会有一个停止的时刻，到时可以将战略重心从基建转移到提高科技水平上。

关于地方政府债务的规模，有两个问题值得关注。第一，审计署划分的所谓三类债务在本质上是相同的，绝大部分债务都是地方政府的直接负债。看了台账就会有如上的发现。今后在关注这一问题的时候，应该查台账而非只看数据，否则无法看到实际负债。第二，很多地方政府都不知道自己的负债规模，甚至连地方政府性债务、融资平台等概念都不清楚。政府官员大多不了解实际情况，往往被统计数据迷惑，上下级互相敷衍。因此还是应该开展调研来核实数据，而不是简单的看数据、下结论。

现在的融资平台只是一个架子。如果哪一天真的实现了市场化，就有可能在债务压力下出售资产。但是迄今为止没有任何一个平台公司认为自己会出售下属资产，而是等待政府出资兜底。如果要用融资平台公司衡量中国的资产债务问题，一定要了解这样的现实情况。

中国财政体制能否在未来变为美国的联邦制，使外部约束力转化为内在约束力？这个可能性是存在的，但转变的过程需要不止一百年。比如日本在十九世纪就认为自己是西方国家，但西方学者现在仍视日本为典型的东方专制主义国家一样，内部的转型非常不易。我们应该专注未来十几年内的国情。在承认中国地方政府需要发债、存在道德风险、面临预算软约束，但又没有内在约束力的前提下，考虑我们该怎么办。这才是面向2020年的政策思路。

在选择何种改革方向上，中国应该一步步走好自己的地方债阳光化道路。美国式的财政联邦制建立在对政府一系列的限制的基础上，中国直接转向内在化约束这一目标过分理想并且遥不可及。预算约束会慢慢硬起来，但是永远不可能达到我们理想的水平。中国现在的改革模式应该是立足现状的渐进性阳光化，骑驴看唱本，且走且办事。

如果今后可以把财权和债权都统一在财政部门下透明化管理，会对地方政府随意发债产生很大的约束力。现在地方政府把债务分散到各个部门，利用各种不规范的方法招商引资，很多官员都有债务指标需要完成。不妨借助现代互联网技术，提高内控的科技含量，实现中央管省、省管市和县的一级级突破。承认软约束和无内在约束，设立针对性政策，通过信息化手段进行监控，同时向社会公开并接受监督，如果这几方面都可以做到，地方政府债务的理性化、阳光化程度就会提高。

 

 

魏加宁：化解地方政府债务风险必须标本兼治

一、如何认识地方政府债务风险？

一个基本判断就是地方政府债务规模可控，但是潜在风险巨大。目前，我国地方政府债务具有以下特点。

首先是增长速度过快。2003年我们列举的地方债超过1万亿，在当时已经引起很大震动；2006年财科所的估算大约是4万亿；到2010年审计结果达到10.7亿。今年的审计结果虽然还没有出来，但可以想象过去两年的增长速度会更快。我们总是说日本政府债务名列全球第一，但是如果按照现在的速度发展下去，到2020年的时候中国就有可能会超过日本。尤其应当注意的是，日本的政府债务主要是高速增长期结束以后政府为刺激经济而搞出来的，而中国的政府债务是在高速增长阶段尚未结束时就已经规模很大了，那么一旦经济增长速度慢下来以后，情况又会怎样呢？这是很值得关注的问题。

其次，财政风险和金融风险交叉传染。现在，地方政府债务中有70%是来自银行贷款，而银行贷款当中又有多少流到了地方政府名下？！实际上很值得思考的。各种所谓的“金融创新”使得信用链条越拉越长，政府的债务越来越隐形化。

第三，地方政府债务成因复杂。既有分税制改革以来事权不断下放、财权不断上收、财力责任不对称等财政体制问题，也有金融体制方面的原因，比如银行仍以各级政府控股，和政府之间进行最大的关联交易，还有中央地方关系扭曲、单一制下的道德风险巨大等政治体制方面的原因。

 

二、应对地方政府债务风险的短、中、长期对策

在审计时应采取“建设性模糊”策略，即有意识的不说债务的处置方法，从而把政府债务审计做的相对准确一点。如果开始就说地方政府债务要由中央政府兜底，那么审计的结果就肯定会高估。反过来，如果中央政府不管，还要追究责任，那么审计的结果一定会低估。

现在审计完了，那么短期对策就应当是制定危机管理预案，明确如果个别地方或金融机构一旦发生危机时的紧急应对措施。中期对策是制定化解地方政府债务风险的财政与金融相结合的一揽子综合方案，由超部门的机构进行总体设计。最后，长期对策是财税体制的一揽子改革方案。

 

三、当前财税体制改革存在的主要问题

上世纪80年代的分权改革使得地方财政状况越来越好，中央财政却越来越困难，最终导致中央不得不向地方政府借钱度日。1994年分税制改革以后，由于事权不断下放、财权不断上收，结果导致今天中央财政日子好过、而地方政府债务缠身的局面。所以此轮财税改革，必须重点解决地方财政困难的问题。在这一点上大家是有共识的。

但是，目前财税改革最大的问题是方向不明，不像金融改革的方向十分明确，就是市场化。而财税改革的目标要究竟是应当收权还是应当放权，实际上并没有讨论清楚。有人主张上收事权，有人主张下放财权。十八届三中全会决定提出要“发挥中央和地方两个积极性”，说明最终方案应当综合采纳这两种思路。

 

四、财税改革的最终目标是实现“地方自治”

地方自治是防范和化解地方政府债务的风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。所谓“地方自治”，就是“一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权、并且具有自我约束机制的独立法人实体”，简单的说就是在各级政府之间打出“隔断”开来，真正实现“分灶吃饭”。

为什么要实行地方自治呢？至少有以下几个理由。（1）中国的国情是地广人多，而从国际经验来看，但凡大国，大都实行联邦制。例如，国土面积前十位的国家中有八个是联邦制，只有是两个单一制，其中一个是中国；人口规模前十位的国家有六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。有统计显示，世界上75%的国家在宪法里明确写着实行地方自治。

（2）改革的总目标要求实现地方自治。中国未来的发展方向是实现国家的现代化，不仅仅是技术的现代化，更是国家治理的现代化。要实现国家治理现代化就要处理好政府与企业、政府和国民以及中央和地方的关系。这主要是因为与计划经济的集中决策不同，市场经济属于分散决策，因此在本质上要求市场经济与民主法制、地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本治理架构。

（3）从技术发展的趋势来看，互联网的发展更是促进分散决策和分布式决策。

（4）从提供公共服务的角度来看，地方政府更清楚当地老百姓到底需要什么，与中央政府相比更具有信息优势。

（5）从现实风险来看，单一制必然导致地方政府的道德风险。因为在单一制下，中央和地方关系就好比总公司和分公司，上级管着下级的人、财、物，自然就不能不管其债务。而联邦制的原则才是“谁家孩子谁抱走”，上级政府不会给地方政府兜底，风险发生后也不会蔓延到整个国家。此外，真正发生债务危机时，如果确实需要上级政府或中央政府来救助时，上级政府在接管债务的同时就要接管下级政府的选举权、人事权、行政权和财政的支出权，以作为惩罚。

（6）从政治发展来看，教科书上讲，“地方自治是民主化的学校”。凡想在推进民主化的过程中不出大乱子，就必须从地方自治做起。

（7）从历史经验来看，中国传统上讲究“皇权不下郡县”。中央和地方的关系如同绳子，不可没有，但也不可绷得太紧，集权过度反而会招致强烈反弹。

 

五、如何建立中央与地方的协调机制

现在中国存在的主要问题是，凡是能够参加国务院决策的都是中央垂直部门，他们只顾下各种达标指标，而无人来反映地方政府财力能否实现这些指标。这使得中央与地方关系得不到及时调整，最终导致地方债务负担过重。

改革方案建议如下：首先，应当分拆财政部，或至少建立一个部门专门负责地方事务，一方面及时反映地方政府财力状况，替地方政府说话；另一方面反过来监督地方财政（债务）状况；

其次，应当设立财政政策决策委员会，不仅协调财政政策与货币政策的关系，还要协调中央和地方关系。

第三是设立内部仲裁机制，当地方政府与中央部门之间出现矛盾或分歧时，能够及时加以协调，防止矛盾积累和恶化。例如，日本就设立有“中央与地方纠纷处置委员会”。

 

（苏晓童整理、唐杰修订）