【朗润•格政】地方债论坛系列简报之三

 

简报2013年第056期（总第1088期）

 

背景简介：2013年12月20日，北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告北京大学经济学院财政系副主任钱立与光大证券首席宏观分析师徐高的演讲内容。

观点摘要：地方政府债务问题很严重，应该及早解决，否则越拖问题越大。地方政府债务问题的深层原因有三个，其中最根本的是政府对于GDP的重视，而地方政府的态度源自中央。地方政府债务问题的治标容易做到，治本工作需要依靠制度建设和深化改革。

即使以宽口径来看，中国公共部门债务的可持续性在世界各国中也属于良好。作为地方债的发债主体，城投公司的杠杆率从2009年开始持续下滑。地方债最大问题是投资项目回报率覆盖不了债务成本。出现这种现象并不是因为项目不好，而是因为项目存在很强的外部性。

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钱立：地方政府债务问题亟待解决

不管是政府还是企业，拥有一定的债务都是正常现象。现在各界特别是学界如此关注地方政府债务，近期召开的经济工作会议将控制和化解地方政府债务风险列为六项重要工作之一，说明各界和中央都认识到了这个问题的严重性。

关于地方政府债务的规模，有各式各样的预测、估计。今年的地方政府债务审计报告受到了很多关注，但还没有公布。我个人认为应该在20万亿左右，上下不会差太多。如果这个规模是对的，地方政府债务就称得上规模大、增长快。毕竟2010年底审计后的地方政府债务规模为10.7万亿，如今已接近翻倍。上述数据应是严格审核过的累计数，相比于实际规模只会保守，今年也是如此。

一个大胆的估计是，中国总的公共债务与GDP的比例可能已超过200%，甚至达到220%或230%。其中包括中央政府债务约7万亿，地方政府债务超过20万亿，以及中央机构和国有企业的债务、社会保障债务。

地方政府债务问题很严重，应该及早解决，否则越拖问题越大。上述静态数据可以看出一些问题，但债务的动态过程更为重要。如果利息、新债的增长速度远远高于经济增长的速度，显然是不可持续的。总有一天会不能继续依靠借新债来偿还旧债，实现债务的滚动，到时必然有一部分债务违约，或通过通胀或其他方式使债务的价值下降。当前，政府债务以及企业债务的规模增长很快，与此同时经济增长速度在放缓，形势严峻。此外，地方政府债务在融资方面不够规范，利用各种各样的融资手段，例如融资平台、银行、信托和影子银行等，实际上形成了地方政府债务带动银行、财政、土地等多个方面共同循环、一荣俱荣一损俱损的局面。

地方政府债务问题的深层原因有三个。首先也是最根本的，是政府对于GDP的重视，而地方政府的态度源自中央。十一届三中全会以后，中国从阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，实则是以GDP为中心。政府本应作为市场经济的裁判员，协调各方、维护秩序，但却作为运动员在一线搞经济，挤占市场和民营经济的空间。这种模式在改革刚开始时很有成效，但是当经济发展到一定程度后，GDP的增速下降，这种模式的问题就凸显出来。原本GDP增长应是经济发展的结果，现在却被视为一项高高在上的、决定地方官员业绩考核的唯一目标，地方官员只有把GDP做高了才能获得升迁。另外，在分税制改革后，地方政府的财权和其目标的差距变大，地方政府被迫自己寻找资金。以上各种因素叠加起来，导致地方政府债务激增。其次，财政制度有问题。1994年分税制改革相比过去的改革措施具有一定的稳定性，使中国在某种程度上向财政联邦制转变。但当前仍处于起步阶段，财政体制运行中的不匹配现象越来越严重。最后，地方政府借债缺乏约束机制。预算法不允许地方政府借债，但地方政府有各种手段来借钱，并不使用政府的名义，而是创造出很多融资工具。

地方政府债务问题的治标容易做到。政府持有大量国有资产，拥有货币发行权，能够调动国有银行，因而有多种手段和资源来应对暂时的危机。但是治标不能代替治本，不能解决根本的问题，最多能给治本赢得时间，关键还是要治本。

治本工作需要依靠制度建设和深化改革，具体涉及以下三个方面。首先，明确政府职能定位。政府作为非盈利组织不能追求盈利，不能跟民间和企业争利。政府只是用税收购买公共品的转手工具，公共品可以由民间来生产制造。地方政府的主要任务应当是为居民营造良好的生活环境，而不是追求地方GDP的增长。其次，财政体制向财政联邦制转变。分税制已经迈出了第一步，但体制改革和预算硬约束都需要长期的过程。地方政府可以到市场上发债，但前提是要先成为独立实体，受到市场的约束。如果政府破产，应当由债券持有人承担损失，而不是把债务推向上级政府。中国是世界人口最多的国家。由于管理成本太高，各级政府应该成为独立的实体，到时地方政府破产不是不可能的。最后，应禁止地方政府滥办公司。现在地方政府不发债，取而代之的是成立很多融资平台公司。基于市场经济的原则，政府不能把创办经营公司作为自己的主要工作，应把市场让给民间。

 

徐高：不是数量太多，而是方式不对——透视地方债

一、基本事实

近年来中国公共部门债务水平保持稳定。中央政府债务余额占GDP的比重在2011年和2012年大约为15%，和2007年相比略有下降。地方政府债务余额2010年和2011年维持在10.78万亿，2012年估算约为13-15万亿左右，2013年根据地方政府融资各渠道的数据加总估算上限在20万亿左右，所占GDP比重近年来有所上升。

即使以宽口径来看，中国公共部门债务的可持续性在世界各国中也属于良好。我们对2012年中国宽口径公共部门债务余额的估算值为27.5万亿，占GDP比重为50%-60%。其中包括中央政府债务余额7.8万亿，地方政府债务余额13万亿（估算值），政策性金融机构债券余额7.6万亿，其他包括铁道债在内的债务3万亿。政策性金融机构如国开行的债务与地方政府债务有重复计算的部分，我们假设重复部分为政策性金融机构债务的一半。跟世界各国比较，我国的债务总量还相对较低。

国债水平绝不是导致债务危机的唯一原因，甚至不是最主要原因。以欧债危机为例，发生债务危机的五个欧洲国家中西班牙和爱尔兰2008年的国债水平都比较低，甚至低于没有发生问题的德国。其实真正导致债务危机的原因是其经常账户存在大量赤字，即存在大量外债。欧债危机事实上是一个国际收支危机，而不是债务危机。从这点来看我们不用过度担心中国会重蹈欧债危机国家的覆辙。

作为地方债的发债主体，城投公司（地方政府融资平台）的杠杆率从2009年开始持续下滑。数据来自Wind，统计范围为超过800家城投公司。2012年他们的资产负债率为57%，和2008年基本持平。这800多家城投公司的总资产量为26.5万亿人民币，乘以57%求得债务量大概在15万亿。所以地方政府债务濒临崩盘的说法有些言过其实。

债务率比较高的行业基本都属于基建的范畴。短期内基建投资是稳增长的必要引擎，地方政府借债来发展基建是合理且必要的；长期来看，中国基础设施水平仍然较低。以所能想到的任何基建设施来看，至少从人均量来看，中国与发达国家都是差了一个数量级，不是差一点点的问题。比如人均机动车保有量远远低于发达国家，人均公路长度甚至低于印度。有很多人说西部拖了中国的后腿，事实上不是这样的。从基建设施人均水平来看，东部比西部更低。

 

二、地方债最大问题是投资项目回报率覆盖不了债务成本

基建投资和其相应的地方政府债务有其有益的地方，但它也存在一个最大的问题，就是投资项目回报率覆盖不了债务成本。仍以全国800多家城投公司的数据分析，他们整体平均资产回报率只有3%，但债务成本却较高，平均贷款加权利率约是6%-7%。

出现这种利率倒挂现象并不是因为项目不好，而是因为项目存在很强的外部性。比如北京地铁，它便利了百姓的生活，但这种外部性无法变成项目现金回报。

审视地方债问题可以从三个视角出发。第一个视角是微观视角，很多投资项目的回报率覆盖不了债务成本，债务不可持续。这也是很多国际投资者认为中国面临债务危机风险的主要原因。第二个视角是宏观视角。从宏观视角看很多基建项目是好项目。这时回报不仅仅包括基建项目本身产生的回报，通过基建项目提高当地的生活品质、提高地价房价、提高税收这些都应该算成广义的回报。可以将地方债看成准国债，从而它的可持续性不依赖于项目本身的微观情况，而依赖于中国政府整体债务的可持续性以及中国整体的国际收支状况。第三个视角是金融视角。虽然地方债稳定了总需求、稳定了经济增长，但它也不是没有代价的，它的代价就主要表现在金融市场，用市场化的手段为非市场化的投资项目提供融资，结果是扭曲了金融价格体系。大家都把地方债理解成准国债，相信政府能最终保证偿还。于是地方债不再是信用债而是无风险债，地方债的票息率（6%-7%）成为无风险收益率。这是普通企业无法承受的，从而地方债的大量发行挤压了民间经济的融资空间。

 

三、化解地方债问题的上中下三策

对策的整体思路有两个。第一个是政府的归政府、市场的归市场，不要把政府应该做的任务加给市场；第二个是非市场化的投资项目要用非市场化方式来融资，与金融市场做出明确切割。

具体的对策有上中下三策。上策是中央财政（或政策性银行）承担起地方政府搞建设的融资责任，这样做的好处是融资成本低并且降低了对金融市场的扭曲，问题是不易在各个地方分配且不易调动地方政府积极性。中策是通过向公益项目注入优质资产的方式，在微观层面提升项目回报率，使之能够覆盖资金成本。这样做的结果是使政府经营城市向全民经营城市转变，带来公共服务价格上升以及地产价格进一步上升。下策是维持现状，从而债务不可持续，金融市场扭曲依旧。

最后有三个重要的注意点。第一点是目前经济增长很脆弱。如果没有其他项目对冲就贸然冻结地方债务的增长，将导致投资大滑坡，全社会进入通缩，令财政及金融风险集中爆发。第二点是虽然地方政府债务背后有中央政府的隐形担保是不好的，但这种格局不应该轻易打破。一旦放任地方政府信用问题发生，会引发投资者对地方债的“挤兑”。最后一点是不能盲目相信市场。在关键扭曲没有消除之前，市场化未必是好的，可能会把经济从“次优”带向“次次优”。中国要建立健康的地方债市场，前提是地方政府应该按市场规律办事，要有预算的硬约束。这不是经济层面的问题，而是政治层面的问题。但政治体制的重大变革在短期内不太可能发生。

 

（苏晓童、宿媛媛整理，唐杰修订
）