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北京大学
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当前财政体制问题和财税体制改革原则建议[1]
林毅夫
财税体制改革是当前学术界和决策界讨论的热点问题，为了厘清改革的方向和思路，本文将首先回顾改革开放以来我国财税体制的变革历程，探讨1994年推行分税制以后存在的问题和原因，并对第二轮分税制改革提出几点原则性建议。
在改革开放以前，我国的财政体制高度集权，不仅地方政府没有独立的财政预算，而且国有企业实行统收统支，企业和政府也是一本账。高度集权的财政体制不利于地方政府和企业发挥积极性，所以从1977年开始在一些省份探索财政分权，实行分灶吃饭，给地方政府一定的财政税收权利和支出义务。国有企业则从1978底开始试点推行“利润留成”，1983年起实行“利改税”，以后则还有“承包制”和“现代企业制度”等一系列改革。
整体而言，上述改革都取得了当初改革者所设想要达到的目标：国有企业的积极性得到提高，改善了企业的微观效率，世界银行和社科院组织的多项调查证明了国有企业的全要素生产率（TFP）和改革开放前比大为提高；并且多数实证研究也证明财政分权调动了地方政府追求各自经济发展的积极性，成为1978年以后我国国民经济快速发展的一个重要机制保证。
但是，这种分权式改革也出现一些意想不到的问题：首先，政府税收在GDP中所占比重从1978年的31.1％下降到1993年时的12.3％，远低于高社会福利的发达国家，就是和一般发展中国家比也低了很多；其次，中央财政在整个政府财政收入中的比重也急剧下降，到1993年时仅余22％。这两方面因素叠加产生了三方面的问题：一是中央对整个国民经济发展的调控能力大为减弱，形成了所谓诸侯经济；二是改革开放后东中西部差距扩大，但是中央政府缺乏足够的财政能力进行转移支付以缩小地区发展的不平衡；三是各项社会事业被忽视，中央政府难于统筹经济和社会的协调发展，给社会稳定和国民经济的可持续发展埋下不少隐忧。
针对上述问题，1994年进行了分税制改革，其主要内容是划分中央和地方的税种，增加中央在整个政府财政收入中的比重。这项改革使政府财政税收在1994-2005年间平均每年增长21.3％，比同期的GDP年均增长率9.5％高了一倍多，政府财政占GDP的比重从1993年12.3％的最低点提高到2005的17.3％，政府整体财政力量得到加强。而且中央财政收入的比重也从1993年的22％增加到2005年的52.3％，提高了中央财政进行转移支付的力量。不过和1980年代的财政分权改革一样，伴随着分税制改革的成功，也出现了三方面的问题：
第一、在中央把各省的一部分税收权利上收到中央来的同时，各省也依样画葫芦把地市政府的财政税收收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，结果大大削弱了县乡一级的财政力量。雪上加霜的是，随着改革的进程，中央把一部分社会发展责任放给省里，省里则往地市放，地市又往县乡放，但是责任从上往下放的时候并没有伴随着足够的财政转移支付，因此形成各级政府财政权力和公共事务的责任不对称，中央财政的日子非常好过，省级过得不错，地市也还可以，多数县乡一级政府就变成了吃饭财政、赤字财政。
第二、在1994年实行分税制时，政府同时明确了我国改革的总体方向是实行社会主义市场经济体制。在这个思想的指导下，许多原来由国家、企业包下来的社会事业也开始进行了市场化改革，但是一些本来属于公共财政范围之内的责任也抛给了社会，出现了过度市场化的情形，突出的问题包括义务教育、医疗、公共卫生等。
第三、中央集中相当大财政力量进行转移支付以支持社会事业的发展和缩小地区差距，但是，中央转移支付的规则不明确，政策制定主观性强，个人决策权力大，于是出现所谓“跑部钱进”的现象，地方政府要花费很多时间和资源和有关部委拉好关系来获取转移支付。省、市一级政府向下一级政府进行转移支付时也有同样的问题。
从1994年进行分税制改革以来已经过了12年，有必要根据实践的结果和完善社会主义市场经济体制的需要进行新一轮的改革，除了第一轮分税制改革时的“中央要保有足够的转移支付的能力”和“地方不容易收的税应该由中央来收”这两条基本原则外，建议考虑以下四条原则来设计新的分税体制：
第一，厘清政府和市场的关系。根据市场经济的基本原则，分析哪些责任属于市场、哪些责任属于政府，有些市场化不够的领域要继续市场化，过头的则应该由政府重新负起责任。
第二，分清各级政府的财权和事权。属于政府该办的事，例如，义务教育、卫生和环保等公共事务，应该按照其性质划清由哪级政府来负责，如果某项公共事务的责任属于上级，而实际执行在下级政府，上级政府应该给予下级政府足够的转移支付来执行这项任务。
第三，转移支付的规则透明化、制度化以杜绝寻租行为，提高效率，避免浪费。
第四，赋予地方政府部分税收自主权。上级政府不可能完全了解下一级地方的实际情形和需要，下一级政府也不可能完全依赖上级政府的转移支付来运转。尤其是县作为一级政府也应该保留一定税项，以支持当地需要的公共事业的发展。
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[1] 根据2006年6月26日在北京大学经济学院举办的地方税收体制改革国际研讨会上的发言整理
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