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北京大学
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今天世界上许多地方面临的一个核心问题是国家能力（state capacity）太弱了，这表现在三个方面：政府无法有效地获得税收收入，不能提供足够的基础设施来支持和管制市场，经常面临国家内部失控。经济学家在提出政策建议时，通常将国家能力视为给定，例如，许多模型假设法治体系是完备的，另一些模型在讨论如何使用税收收入时，却对于如何有效地征税和有效地使用税收置之不理。但在很多情况下，政府根本没法收税，更不用提制定和执行政策或为经济主体解决纠纷了。
经济发展的一个显著特征是国家能力的发展与市场发展如影随行。如果用“税收收入占GDP的比重”衡量一国政府的征税能力——它是衡量国家能力的一个重要维度、用“私人信贷占GDP的比重”粗略地衡量该国的市场发展程度，统计研究表明两者高度相关。很少有证据能支持这样的结论：弱小的政府对经济发展是有利的。国家能力对经济发展至关重要，但这并不是说，强大的政府肯定对经济发展有利——不作为的政府和掠夺性的政府亦比比皆是。这场讲座的目的就是简要地介绍对于国家能力起源的理解。在这里，对国家能力的定义比既有的文献更宽泛：我们将国家保障合约实施以及促进经济成长的能力也涵盖在内。为了理解经济发展，要关注那些长久以来塑造政府作用的因素。首先，我们提出两个关键命题。第一，富国的国家能力更强。第二，政府的发展与市场的发展是正相关的。
这一研究框架里有三个要素：第一，将国家能力视作一种不会折旧的投资。国家能力建设包括建立、维护法院与税收部门。对国家能力的投资究竟在何种程度上是可以逆转的？这是一个有趣的待考察的问题。目前我们将国家能力看作不可逆的。其次，区分社会成员的共同利益（common interests）和一部分人的特殊利益（sectional interests）。为延续一个政体进行的对外战争是共同利益的一例；而为了获得政权进行的内战则是特殊利益的例子。政治制度应该作为协调两者的中间机制。为什么欧洲有一群组织相对较好的国家？因为它们历史上长期经历战争，战争需要收税，收税需要国家能力来支持。这个框架将用来分析国家能力的动态演化及其背后的原因。最后，我们试图证明政府与市场是互补的。发展市场使税基扩大一般来说比收税本身容易，因此关心税收收入的政府更倾向于培育市场。
简单起见，先考虑国家能力中财政能力这一维度。假设人口数量在一段时间内不变，并被标准化为一。社会上有两个人数相当的群体。模型只有两期，掌握政权的群体被称为在位者，其对手则被称为挑战者。在每一期，每个社会成员以一单位劳动力进行生产，并获得一份由生产率决定的收入；他们同时从私人品（包括未上缴政府的收入和政府给予的转移收入）和公共品中获得效用。一般公共品惠及所有社会成员，而转移支付只针对特定的人群。政府需要对税收、提供的一般公共品数量、有针对性的转移支付和国家能力（财政能力）建设这四个政策变量进行决策。政府收取的税收即用于一般公共品支出、转移支付以及财政能力投资。财政能力被定义为税收的上限，它取决于政府在第一期对财政能力建设的投资。政府不可能无限制地征税，因为财政能力本身有一个技术上限。
模型设定了四个重要的外生参数。第一，公众对于公共品的偏好程度——相对于一单位私人品，从一单位公共品上获得的效用。第二，公众非常偏爱公共品的概率，这样设定意味着社会成员在不同时期内对于公共品的喜好程度可能是变化的——例如在经历一场反侵略战争时，全体社会成员同仇敌忾，更加偏好公共品。这两个参数反映了公众对于社会共同利益的关切程度。第三，政权和平交接的概率。第四，在位者在向自己所属群体支付转移的同时必须向另一方支付的比例，它反映了挑战者对在位者的制衡能力，通过推导发现，这一参数直接决定了该政权的包容性，即它是否在两个群体间公平地进行转移支付。后两个参数一般是由该国的政治制度和传统决定的。
在给定税收的前提下，在位者需要对这三个政策变量进行决策使其所属的群体效用最大化。政府在第一期面临国家能力建设、提供公共品、或向自己所属的群体直接转移三者之间的权衡。例如，如果在位的政府是有偏的，并且国内政权更替频繁，经济发展水平低下，在位者预期下一期在位的概率低，收入也低，那么它就没有动力建设国家能力，国家持续贫弱——这类似部分非洲国家的情况。如果政府是包容的，并且国内政局稳定，经济发展水平比较高，那么在位者预期下一期留任的概率大，且能获得的收入很高，它就会着力投资于国家能力，表现为发展型的政府。
可见，政府对国家能力的需求受三方面因素的影响：经济发展水平、民众对共同利益的偏好以及一国的政治制度。经济发展水平高，生产率就高，税收基数大，这意味着随着市场规模的扩大，国家规模也会变大。民众更加偏好共同利益，当政者作为一部分民众的代表，也会更有激励投资于国家能力，以提供更多的公共品。此外，政治制度决定了在位政府的包容度和政局的稳定性。当政府有一定的倾向性时，政权越稳定，政府就越有激励建设国家能力，因为它预期所属的群体能在未来获得更高的收入；而当政府完全无偏时，是否愿意投资财政能力与政权的稳定性无关；如果一个国家政局非常稳定而政府又有绝对的倾向性，尽管这样的政府会致力于建设财政能力，但它却是掠夺性的，国家能力建设即等同于横征暴敛。
接下来，我们可以将国家能力的范畴从财政能力扩展到法制能力，并假设一国的生产率与其法制水平正相关。我们发现，财政能力与法制能力是互补的——对政府而言：财政能力越高，投资于法制能力的边际收益越高；法制环境越好，投资于财政能力的边际收益越高。在这样的设定下，国家能力增长成为内生经济增长的一个来源，因为对于法制能力的投资可以促进私人部门的增长。反过来，一个未来预期收入很低的政府，其行为往往更富掠夺性，并且由于它没有动力进行国家能力建设，法制环境无法改善，该国的经济也会陷于停滞。
那么，什么因素会影响民众对公共利益的兴趣、决策过程中的权力制衡以及政权更替的速率呢？或者说，什么因素会决定政府的包容性与稳定性？查尔斯·梯利（Charles Tilly）认为，对外战争是促生国家形成的主要因素。在实证检验中，可以将收入税和关税的相对比重作为国家财政能力的指标。收入税比例越高、关税比例越低，表明一国的财政能力越强。实证研究发现，历史上外部冲突越多的国家，其法制能力和财政能力越强。但需注意，战争本身并不外生，因此回归只是检验了两者的相关性。建立公共利益具有核心意义。除了战争，公共利益还可以建立于什么之上？公共卫生体系也许是一个备选项。经验研究还表明，民主对国家能力的影响也不显著。在民主制度下，一般而言，政府包容性更强，但政权也比较不稳定，在位者可能因此没有动力对国家能力进行投资。
如果进一步在模型中引入私人的人力资本投资，则会得到更加有趣的结论。假设人力资本投资可以提高劳动生产率，在不变的税率下，政府的税收会增加。但是，税收本身会降低人们投资于人力资本的积极性。这样，对政府而言，存在一个最优的国家能力，超过这个最优值，政府继续投资于国家能力就会因为妨碍人力资本投资而使掌权的群体得不偿失。在这个最优的国家能力之下，市场仍会不断扩展。不过要注意，最优国家能力下的税率不同于拉弗曲线的最优税率，因为此时政府的目标不是最大化税收，而是最大化其所属群体的效用。因此，最优国家能力下的税率，处于税收最高点的最优税率的左侧。
（徐轶青 整理）
