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北京大学
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2010年3月17日，马里兰大学公共政策学院教授Kenneth Apfel教授在北大中国经济研究中心万众楼二层发表了题为“美国的退休政策所面临的挑战”的演讲。以下是演讲的主要内容：
今天我要讨论的是二十一世纪政府所面临的挑战之一——退休政策。这个问题不仅对美国有影响，对中国和其他各国都有巨大影响。而我今天要特别关注中美两国的社会保障体系所面临的问题与未来的应对措施。
美国的社会保障体系面临着三大问题：第一，美国作为一个富裕的社会正面临人口老龄化问题；第二，在二十世纪，美国的退休年龄有提前的趋势；第三，尽管美国拥有一个广覆盖、多层次的退休制度，但这个制度正面临着来自不同层次的财政压力。而中国面临的四个问题分别是：第一，比美国更迅速的人口老龄化；第二，退休年龄很早；第三，较低的养老保险覆盖率，即便城市的养老保险覆盖率也很低；第四，养老保险的受众拥有相对较高的养老金。
美国退休政策现状
美国政府采用世界银行2005年提出的五支柱社会保障模式，即包括家庭支持，社会救济，社会基金、私人储蓄、企业年金这五大支柱。根据美国社会保障局即将出版的《55岁以上居民收入调查（2002年）》(Income of the Population 55 or Older, 2002)中的数据可知，65岁以上老年人的收入来源包括以下几个部分：39%的收入来自于社会保障收入，14%来自于资产收入，25%来自劳动所得，10%来自私人养老金或者企业年金，9%来自公共养老金，3%来自于其他收入来源。尽管总体情况良好，但当我们将这些老年人根据收入水平细分，逐一分析收入最低的1/5，居中的1/5，以及最富有的1/5这三个子群体，就会发现一些问题。对于收入最低的1/5的老年人，社会保障收入占其总收入的83%，即对于最贫穷的老年人，社会保障收入是其主要的经济来源，这也在意料之中。对于收入处于中间的1/5的老年人，社会保障收入依然占其总收入的2/3，其他1/3的收入来自于资产收入、劳动所得等项目。对于最富有的1/5的老年人，收入来源相对比较分散，19%的收入来源于社会保障收入，19%来源于养老金，24%来自于资产收入，36%来自于劳动所得，2%来自于其余的收入来源。由此可见，65岁以上的美国老年人目前最主要的经济来源就是社会保障收入，现行的多支柱的社会保障体系也是相对有效的。2000年，美国政府对于不同收入阶层的老年人设定不同的养老金替代率，即养老金水平与退休前工资收入之比。低收入群体的养老金替代率为53%，中等收入群体的养老金替代率为40%，高收入群体的养老金替代率为32%。在美国社保体系的支持下，老年人群的贫困率从1930年的50%以上迅速下降至2009年的9%。从社保基金的来源看，美国的工资税从1945年的2%上涨至现在的接近12%，GDP中的5%也用于社会保障体系。综上所述，社会保障体系在美国经济中扮演着一个极其重要的角色。一旦社保体系被迫停止，将有50%的老年人生活在贫困线以下。因此，发现社会保障体系所面临的问题，并制定适当的应对和改进措施，成为美国政府的一个巨大挑战。
美国未来的退休政策将面临如下问题。首先，在社会保障体系覆盖面持续扩大的情况下，社保收入占老人总收入的比重会显著降低。同时，65岁及以上老年人的养老金替代率，将从40%降低到2030年的30%左右。另外，公共卫生保险体系，包括医疗保险体系，都将面临巨大压力。最近的几届美国政府针对社会保障体系均出台了不同的政策。克林顿时期，政府提出将部分财政盈余转移到社保基金中，其中一部分可以用来投资证券。但问题是，当时并没有财政盈余。布什时期，推行医疗保险全部或部分私有化，允许人们把医保卡中的钱转到个人账户，用于个人投资。这样虽然能够促使人们对医疗费用精打细算，但如果个人投资失败、失去支付能力时怎么办？这一政策将巨大的风险转移给了退休人员。尽管奥巴马政府的对应政策还没有出台，但有可能由两党委员会来解决这个问题。其次，私人性质的社会保障也存在很多问题。一方面，企业年金和医疗保险的下降，将使个人承担更多的风险。另一方面，在过去的20年中，雇主提供的退休人员医疗保险覆盖面也从66%下降到33%。同时，那些55-64岁的工人大概只有60000美元左右的退休储蓄，而许多相对年轻的人都基本没有储蓄。另外，由于这两年的经济衰退，美国退休人员的储蓄账户损失了三万亿美元（大约损失了33%的价值），这也对那些已退休和即将退休的人员造成了巨大的经济压力。
在全社会层面和个体层面的问题都没办法得到很好解决的情况下，一个可能的方案是提高退休年龄。在过去的100年中，退休年龄在下降，从1910年的74岁，下降至如今的62岁左右。但最近，美国政府开始鼓励工人多工作，晚退休；在过去的20年中，65-69岁的老年人占劳动力的比率已经从20%增加至30%。延迟退休的政策，有助于保证经济发展的稳定性。
总结来说，美国政府未来的退休政策需要考虑以下几个关键性问题：第一，能够为美国老年人提供什么水平的养老金；第二，社保基金能够拥有多大的资金规模；第三，如何确定合适的退休年龄。美国未来的退休政策可以做如下调整。比如增加GDP的1.5%投入到社保基金、进一步削减养老金收入、减少雇员退休金、鼓励更多的个人储蓄以及延迟退休。如此看来，尽管这些问题都比较困难，但还是可以得以解决的。
中美退休政策比较
通过比较中美两国60岁以上老年人口比例可知，中国面临更迅猛的人口老龄化问题。经合组织指出“当前全球80岁以上的高龄人口都没有超过一亿，但到2050年，中国的这个数字就会超过一亿，这意味着中国将要养活全球四分之一的老年人。”另外，中国目前的养老金覆盖率仅为30%，而美国是95%；中国目前的养老金替代率是67%，而美国是40%；中国正常的退休年龄为男性60岁，女性55岁，而美国是67岁；中国的提前退休年龄是男性55岁，女性50岁，而美国是62岁。因此，有人就评论说“中国利用一个中等收入国家的资源承受高收入国家所面临的老龄化压力”，也有人评论说“亚洲将未富先老”。这对中国政府的政策制定都是一个巨大的挑战。
中国的养老保险政策由来已久。最早是由国有企业统筹，但这使得那些拥有老年工人的企业处于劣势。如果鼓励市政府进行集资，可能有助于社保基金的筹集，即便如此，筹集到的资金还远远不够，甚至还不足以为政府官员提供保障。1998年的《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》将行业统筹移交地方管理。但是，大多数省市地方办事处的办公人员不足，能力不够，需要大力改善。上海社保基金案就是一个典型案例。因此，如何确保退休老人社会保障的资金基础，社保基金能够从每年的税收中获取多大规模的融资，社保基金还需要从别的渠道再融资多少，如何实现统筹，统筹力度的大小，交给各省统筹能否得到本质性的改善，这都是中国的社会保障体系可能会面临的问题。
任何成功的社会保障制度都需要有以下五个要素。第一，要有可靠的资金来源，包括税收和其他收入来源；第二，有详细的支付津贴的计划；第三，完善的资金管理，包括对公积金和养老金基金等进行生产性投资；第四，维持一个有效的通信网络，以记录和维护关于收缴、支付和其他金融活动的准确数据；第五，为了提供有效可靠的管理方式、信托责任体制、透明度以及问责制机制，应当编制财务报表和相应的分析报告。
由此，我们可以得到以下几点结论：第一，中美政府都应该对本国公民做出承诺，建立覆盖广泛的社会保障体系；对于美国政府来说，维持兑现这样的承诺将很困难；而对于中国来说，建立这样的承诺将很困难。第二，中美两国在退休政策上，都朝着正确的方向在前进。第三，为了保证财政可持续性以及更优越的晚年生活，两国政府都必须鼓励工人多工作，晚退休。第四，中美两国都必须拿出更多资源，以保障老年人的晚年生活。第五，如果要雇员和雇主信任养老金体系，那么有效的管理办法和透明度是必不可少的。
提问：
Apfel教授您好，我在此想对中国养老金体系的问题，提供三个可行的建议：第一是可以从国有企业的角度入手，第二是从税收角度入手，也可以从金融部门转移资金到劳动部门，然后用以支付养老金。不知道您对此如何评论？
回答：
我不觉得国有企业能够提供足够的资金来支付这么多人的养老金。对于税收这个问题，我觉得中国政府应该建立一个体系，从税收中抽出大量的资金来支持社会保障基金。但是这种方式需要大量的资源。尽管如此，我还是认为，税收作为一个可以保证的收入源泉为社保基金融资是可行的，但其所需的大量资源等问题，也是政府所面临的巨大挑战。
提问：
首先，近些年，中国提出了一些政策来解决您刚才所提到的问题，城市养老金的覆盖率远远超过50%，我认为至少为70%（包括民工）。您可能听说过民工如果回乡必须拿回他们的养老保险金, 这就说明民工也在养老金覆盖范围内。另外，至于养老金的跨省转移问题，我们也取得了一定的进展，就在一两个月前，中国政府就如何实现养老金跨省转移问题公布了一项政策，这是一项非常复杂的计划，虽然还没有完全实施，但其中包含了很多细节。如果你在某地工作15年或以上，你就在该工作地领取养老金；如果你在某地工作了10年，你可以再在当地领取养老金，尽管你的户口不一定在那儿。对于那些工作未满10年的人，政策规定其户口所在地就是养老金领取地。但是，不管你去哪里工作，你的工作年限可以累加到15年，这是新政所规定的。虽然政策还没有实施，而且实施过程中必然会存在阻力，如民工户口所在地的省份要承担更大的财政压力，但这是政策所规定的。第三，全民养老金已经在某些地方进行试点，我相信将来会在全国普及。前途是光明的，道路是曲折的，但是我认为我们正在努力的方向正是您所说的正确的方向。另外，我想问您一个问题：美国曾将退休年龄从65岁调到67岁，但在其他国家这几乎是不可能的，美国是如何做到这一点的呢？
回答：
我同意你说的方向和目标性问题，保证在东部省份工作的大量民工能被纳入养老金体系、能在未来按时领取养老金，这是一项非常好的工程，但是还是有很多人不在这个系统之内。我也同意所有的这些方法跟步骤都在朝着正确的方向走，但是由于会有越来越多的人加入65岁以上人群，我们的步子还要迈得更大。不仅仅是通过税收政策的调节，还要通过退休年龄的调整。
至于你说的如何实现推迟退休年龄这个问题，美国是在1983提出这个政策的，当时美国政府为公民提供了对未来的规划，这也是经过近40年的调整变化才实现的，而中国也正在慢慢经历着一些变化，我认为中国也不可避免地要走这条路。
提问：
您刚才提到要鼓励多工作，晚退休；但是现在中国的现状是，大量应届毕业生都无法找到工作，失业率较高。不知您对此如何评价？
回答：
中国经济在长期中仍然增长，年轻人的失业问题，仅仅是一个短期的现象。我觉得这个现象不会影响人口老龄化的这个长期的趋势。
（何坚 整理）
