关于我国扶贫政策的几点建议[1]

 

                                                        林毅夫

改革开放以来，经过政府和社会各界的艰苦努力，我国的扶贫事业取得了巨大的成就。2004年5月25-27日世界银行在上海召开全球有史以来最大规模的扶贫大会，以推动交流和学习各国尤其是中国的扶贫经验。这是对我国改革开放25年来，农村极端贫困人口从1978年的2.5亿降低到2004年的2610万，20世纪的最后20年，世界贫困人口的减少主要发生在中国的成就的肯定。然而，随着扶贫实践的快速发展，特别是贫困人口总量的不断减少，我国贫困问题的特征也逐渐发生了一些变化，这些变化给我国的扶贫工作带来了一些新的挑战和问题；同时，提高低收入人群收入，改善低收入人群生活，缩小城乡、地区差距也是“以人为本”，构建和谐社会，在2020年实现十六大提出的全面建设小康社会的重要内容。据此，我国的扶贫战略和政策需要进行相应的调整。以下根据这些年来对我国扶贫工作所做的研究，提出8点建议。

一．按国际标准重新确立贫困标准

我国目前农村极端贫困人口的标准是人均年纯收入625元以下，这个标准是1986年开始大规模扶贫时，按照当时解决温饱的要求制定的，已经不适应全面建设小康社会的要求。目前我国测算农村低收入贫困人口的标准，实际上与世界银行提出的按购买力平价计算1天1美元收入的国际贫困线标准十分接近。建议直接采用这个标准，这样既有利于和世界减贫的工作接轨，也有利于全面建设小康社会和联合国千年发展目标的实现。

 

二．完善开发式扶贫， 在做好“自然资源开发” 的基础上，同时侧重“人力资源开发”

面向当地自然资源的开发式扶贫是我国过去扶贫工作的特点，这方面我国有许多值得其他发展中国家学习的经验可以总结。对此战略，我国应继续坚持，并逐步增加资源开发的技术含量，以提高开发效率，减少对环境的不利影响。同时随着社会主义市场经济体系的建立和完善，在“自然资源开发”的基础上，应当同时侧重对贫困人口的“人力资源开发”，通过推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力。建议以社区为单位建立社区学习中心，促进基础教育和成人教育、学校教育和社区教育、家庭教育和社会教育的有机结合，逐步将贫困人口集中的贫困社区建设成学习型社区。另外，健康和教育一样是人力资本的重要组成部分，因此，也应当进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入，推进农村新型合作医疗制度的建立和完善，采取特殊措施（如减免费用）以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口。

 

三．实现开发式扶贫和救助式扶贫的有效结合

在继续坚持开发式扶贫为主的扶贫活动的同时，也需要考虑到极端贫困人口中相当一部分已经失去劳动能力人口的生活保障需要。因此，应当致力于建立一个以开发式扶贫为主并有针对性地结合救助式扶贫的综合扶贫体系。

 

四．建立城乡统筹的一体化扶贫体系

城镇贫困人口和城乡流动人口的增加要求我们应当尽快建立一个城乡统筹的一体化扶贫体系。统筹的内容应当包括：第一，在农村地区建立救助制度。其对象既要包括残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力而又没有其它收入来源的人群；以及因自然和经济等方面的原因，短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭。第二，完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员，因灾难、短期失业等原因出现生活困难者给以必要的救助。第三，农村和城镇都需要进行开发式扶贫，扶持的对象主要是有劳动能力但仍然比较贫困的人口。

 

五. 建立合理的信贷扶贫体制

农村贫困人群在进行自然资源开发和人力资源开发中都亟需有一定的资金投入，小额信贷可以有效地满足穷人的资金需求。政府应当在如下几个方面进行改革以推动小额信贷的发展：首先，应当逐步开放各种类型的小额信贷市场，并建立相应的管理体系和机制；其次，准许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主决定贷款利率；第三，通过鼓励竞争来保证小额信贷机构不断创新、降低成本和提高服务质量；第四，政府可以将目前经由商业银行发放扶贫贴息贷款的资金转由小额信贷机构来发放。另外，政府也可以探索利用龙头企业掌握农户信息、控制农户资金流能够有效解决农村金融机构和农户之间信息不对称问题的优势，选择经营管理良好、产品市场成熟稳定的龙头企业，将扶贫信贷资金贷给龙头企业，然后由龙头企业转贷给农户，或是，由龙头企业向农户的贷款提供担保，以解决贷款资金到达农户难的问题。

 

六．加强国务院和各级扶贫领导小组的政策制定和组织、协调、考核功能

扶贫是一项系统工程，除了开发式扶贫等各项直接减少贫困的政策之外，各项宏、微观政策也都会对贫困人口的经济和社会发展造成显著的影响。因此，为了有效地减少贫困，需要各个领域的政策有效地配合。世界银行、亚洲开发银行等国际扶贫机构在批准一个项目、出台一项政策前都需要对这些项目、政策进行对贫困人口影响的分析。建议强化国务院扶贫办和地方扶贫办系统在扶贫政策的制定、贫困状况的跟踪以及对各类扶贫投资效果的监测和评估等方面的职能。其他非扶贫部门在制定部门政策、批准建设项目时，也应该和国际扶贫机构一样，由扶贫办对这些政策、项目进行对贫困人口影响的评估，防止、减轻对贫困群体的不利影响。

 

七．发挥民间组织在扶贫中作用

随着经济的发展，我国社会中已经有一个相当大的高收入人群，以非政府组织来动员这个人群，为低收入弱势群体状况的改善出钱出力，是构建和谐社会的重要内容之一。同时，世界上许多国家在扶贫过程中通常采用由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责的模式，为了提高政府扶贫资金的使用效率，我国政府也应当着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，使更多的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门的职责则是根据非政府组织的业绩和信誉把资源交给最有效率的组织来运用，并对其进行评估。

 

八．改变增长方式，按照比较优势发展经济，同时实现增长和公平的目标

贫困人口能够获取收入的最重要资产是劳动力，劳动力的充分就业无论对于农村扶贫还是城市扶贫都具有关键意义。亚洲四小龙等东亚经济在经济发展过程中所以能够避免收入分配的“库兹内茨倒U字型”曲线，出现经济高速增长，收入分配同时改善的原因是因为，在经济发展的每个阶段充分发挥各个阶段的比较优势。经济发展的早期劳动力相对丰富、资本相对短缺，根据这个要素禀赋的特性，以发展劳动密集型产业或资本密集产业中劳动力相对密集的区段为主，使只有劳动力的贫困人群能够充分就业，分享经济发展的好处。随着经济发展，资本积累，资本由相对短缺变为相对丰富，劳动力由相对丰富变为相对短缺，比较优势发生变化，才进行产业升级，发展资本更为密集的产业。这样不仅能够充分就业，同时劳动力的工资和收入水平也必然随着经济发展而提高，增长和公平的双重目标也就能够同时达到。而且，遵照比较优势，整个国民经济在国内、国际市场都会最有竞争力，国民经济也就能够持续、快速、健康发展。

 

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[1] 2005年3月全国政协十届三次会议上的发言。