据报道，我国入世最新一轮谈判中，属于凯恩斯（Cairns）集团的主要农产品出口国，要求我方在农业补贴问题上接受比一般发展中国家更为严格的约束性承诺，我方谈判代表拒绝了这一要求，结果导致谈判破裂。外国为什么对我国农业补贴问题如此敏感关注？入世谈判为何因农业补贴出现僵局？打破僵局的出路和前景何在？这些问题正引起国内外广泛关注。

   

    一．支持和保护：农业补贴的两层含义
    一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产，流通，贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产，流通和贸易进行的转移支付。WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持（Support），其中较大部分如对科技，水利，环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格，出口或其它形式补贴；这类补贴又称

    二．我国农业补贴及其特殊性
    90年代中后期我国曾对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策。观察其实施情况，政府收购价显著高于市场均衡价，迫于库存压力出口时，整体收购和经营成本又显著高于国际市场价。因而，这类流通干预政策确实在一定程度上具有保护性补贴效果。近年粮棉国有部门亏损挂帐高达数千亿元，可见实际补贴规模在我国是史无前例的。然而，应当注意的是，我国90年代农业补贴与其它发达国家如西欧，日本和美国类似政策相比，至少存在两点不同。

    第一，从保护性补贴政策设计目标看，国外主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。由于这一原则与农产品消费需求规律存在矛盾，补贴带来的过剩农产品需要到国际市场上释放，结果表现为农产品出口贸易争端加剧。我国90年代高价收购粮棉农产品政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是控制1993/95年的严重通货膨胀。基于当时“稻米减产导致粮价上涨，粮价上涨导致通货膨胀”的主流解释观点，政府试图通过价格干预刺激农产品供给以抑制通货膨胀。因而，我国90年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部门政策目标，而是特定形境下短期性宏观稳定政策的一个构成部分。我们看到，在通货膨胀不再是主要宏观问题之后，粮食价格干预虽仍保留“保护价”名称，但是实际收购价不断降低，目前已失去经济学意义上的保护含义。棉花则于1999年完全放开了价格。

    第二，从补贴政策发生机制看，我国粮棉流通干预政策的补贴效应，不是事先的计划的产物，而是事后的意外的结果。国外实施农业补贴和保护政策，通常有相应立法规定和年度预算，具有可预期性和自觉性。我国情况不同。1998年粮食部门2000多亿元亏损挂帐数字公布后，上上下下无不困惑不解，有关部门则试图通过紧急仓促的政策调整来控制和弥补巨额亏损挂帐，说明政府并非有意对粮食和农业支付这么大规模的补贴（包括流失在中间环节的价格干预政策的第二类实施成本）。实际发生了巨额农业补贴，原因在于政府有关部门一度把粮棉收购价定得过高，在随后出现的市场价格周期性下行阶段没法顺价销售，因而是对粮棉市场供求规律分析重视不够的结果。把握上述补贴效应的事后意外性及其与短期宏观政策相联系的特殊性，是理解目前农业补贴僵局原因和出路的关键。

    三，外国要价：基于误解的动机
    外国在农业补贴问题上提出特殊要求，不外有四点原因和考虑。第一，上述农产品流通政策的补贴效应，一定时期内抑制了我国农产品进口需求，并增加了棉花，玉米等农产品的国际市场竞争压力，给主要农产品出口国带来利益损失。他们力图提出特殊要价以锁定这类补贴效应的未来发生可能性。

    第二，我国有不少本来具有比较优势的农产品，改革开放以来出口增长较快。有的外国人不理解其真实经济原因，捕风捉影地认为是中国政府补贴在起作用，甚至经常以反倾销起诉手段来压制。我国蜂蜜，大蒜等农产品出口近年受到不公正对待就是这类事例。

    第三，国内农业政策宣传对“支持”和“保护”概念差异重视不够，经常有加大农业保护力度之类提法。了解中国政治经济运作机制的人自然懂得，这类提法并不意味着今后必然要大幅度增加保护性补贴支出。然而，传到外国人耳朵里的信息是：中国农业补贴影响已很可怕，今后还要加大到什么程度？

    第四，由于种种原因，农业贸易自由化进程特别复杂艰难，现有共识基础比较脆弱。我国是具有特殊影响力的大国，如果农业补贴确实是我国长期利益所在，如果我国将来真要实行农业保护主义政策，一些国家便心存疑虑，甚至担心我国入世后会在农业补贴问题上不守规则，对其它发展中国家造成负面影响，加大推进农业自由化进程的困难。
动机虽然事出有因，判断大抵出自误解。我国在蔬菜，水果，水产品，蜂蜜等很多农产品上具有出口竞争优势，不是由于政府补贴，而是因为这类产品生产过程劳动密集型特征，符合我国现阶段农业要素结构条件，因而是由WTO基本原则即经济学比较优势原理决定的。担心我国入世后不守规则也是误解：中国领导人一再明确表示，入世后将严守有关承诺。尤其需要指出的是，外国在农业补贴问题上特别要价，关键在于他们对中国90年代农业补贴政策的实质含义缺乏必要理解，对加大农业保护力度政策提法背后的政治经济学含义缺乏理解。我们知道，凯恩斯集团的一些重要成员国，基于对中国友好传统和自身经济利益考虑，曾为推动中国入世发挥了积极作用。如果基于误解在谈判中节外生枝，最终延误中国入世进程，那将成为一个历史的遗憾。

    四．中国谈判立场的观察分析
    从两方面看，中国谈判立场有理有据。虽然改革以来中国经济获得了高速增长，经济结构发生了历史性变化，但是中国绝大部分人口仍生活在农村，绝大部分农村人口仍以农业作为主要收入来源。作为一个农业大国，中国政府在入世谈判中把农业发展和农民利益作为基本原则，是完全必要合理的，也是任何一个负责任的政府都会采取的立场。其次，入世也是一种权利。中国入世的根本目标，是为新世纪腾飞争取更好的发展权利。因而，入世谈判本质上是权利交换：通过有选择地接受约束性承诺即放弃权利来交换具有全局和普遍意义的发展权利。从这一思路看，对某个具体问题是否接受约束，或接受到什么程度，就需要考量其成本。中国必须更好地促进农业和农村经济发展，因为这将是实现现代化目标的重头戏。问题在于，即便从我国自身利益考虑，不考虑外部约束因素，发展农业并非只有价格补贴和保护主义一条路线可走。无论就经济学原理上分析，抑或从国际比较经验上考量，又或对国内农业政策实践评价，我国未来农业政策正确选择，是应当通过深化改革来建立和完善农业市场配置资源体制，为充分发挥我国农业竞争力创造稳定的政策环境。政府确实应当增加对农业和农村的投入，但应主要采取科技，环保，水利建设等支持方式，特别是采取增加对农村义务教育投资的方式，而不应过多采取缺乏效率的价格补贴方式。一手深化农业市场化改革，一手增加农村“准公共品”供给，二者应是新世纪农业农村政策方针的基本要素。

    五．农业补贴：如何打破僵局？
    目前僵局是由外国人误解造成的，他们应当尽快转换思路。要价过高的凯恩斯集团国应当明白，中国市场化改革方向和农业结构调整方针，意味着未来增加保护性农业补贴会受到内在制约，他们不应过分看重加大保护力度之类提法而对中国农业补贴前景做杞人忧天之想；我们的贸易伙伴特别应当承认和接受一条，这就是中国农民拥有在国际市场上增加出口他们具有比较优势农产品的权利，不要一看到中国农产品出口增长就联想到补贴和反倾销。

    我国有关策略也有重新探讨空间。第一，应当改变某些国内政策与入世战略不相协调的情况。应当依据十四大确立的社会主义市场经济体制基本原则，坚定实行农业市场化结构调整方针，避免再次发生80年代以来不止一次出现的粮食农业政策“半周期改革”现象。需要重新考量加大农业保护力度提法是否适当，防范一些不够准确又可能授人以柄的提法对入世谈判产生不必要负面影响。

    第二，农业入世谈判在利用专家咨询功能方面应当增加开放性和透明度，更有效地利用国际学术界公认的实证研究证据，说明我国具有比较优势的农产品出口增加与政府补贴无关。尤为关键的是，应当本着实事求是原则，全面总结80年代粮棉流通政策的实施绩效和经验教训，客观评价未来我国增加农业保护性补贴的利弊得失和可能性，在此基础上考虑适当增加我国谈判策略的灵活性。
第三，坚持中央高度重视农业和农村经济的正确方针，减少保护性价格补贴的同时，加大对农业科研，环保，水利等与WTO“绿箱政策”兼容的农业支持力度。特别值得提出的是，应当尽快改变目前我国农村义务教育主要由农民，社区和基层政府筹措资金这样一种“前现代式”的基础教育投资格局，在“十五规划”期间大幅度提升中央和省级政府对农村基础教育这一特殊“准公共品”的投资力度。这将有助于增强我国农产品长期供给能力和竞争力，有助于提高农民实际收入和降低农民负担，有助于增进农村社会稳定和提升农村人力资源素质，而且也有助于发现打破农业补贴僵局的新思路。