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北京大学
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2000年4月6日，世界银行高级经济学家黄佩华教授在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“中央地方关系与当前财政体制改革”的讲座。现摘要如下：
随着中国经济的发展，财政政策作为政府宏观调控的手段越来越引起人们的关注。但是，世界银行最近的一份报告指出，中国政府的财政体制存在着严重的问题，已经极大的损害了财政政策的效率。这主要体现在，中国的财政体制赋予了财政政策执行者过多的权力，同时他们又不必承担相应的责任。结果是，政策执行者并不关心公共支出的方向、数量和效率，造成了大量的无效投入和浪费。
要提高财政政策的效率必须对财政体制做彻底的变革，而其中首要的是对税收体制的变革。由于中国的财政体制，包括税收体制，涉及到中央和地方、地方政府之间错综复杂的利益关系，对它的任何变革都会引起各个集团之间利益的重新分配。如果这种分配无法使各方满意，那么改革就很难取得成功。中国的中央政府在财政体制改革方面做了很多努力，比如制定和通过了《预算法》、加强对地方政府预算外收入的管理和控制等。但是，很多地方政府把这些措施理解成中央财政集权的手段，为了维护自己的利益，他们对改革抱着不合作的态度，采取了一些与改革方向相违背的做法，从而使改革难以推进。例如，最近的汽车燃油费改革无法得以实施就是由于地方政府的反对。因此，理解财政体制变迁过程中各级政府间的相互关系和作用，对完成中国的财政体制改革有重要的意义。
从1949年至1979年，中国的财政体制一直是高度集权的，表现在：（1）地方的财政收入都上缴给中央，地方的财政支出由中央统一规划；（2）各级政府收入的主要来源是工业企业，而工业企业的盈利很大一部分来自于计划体制下扭曲的相对价格；（3）税制非常简单，没有所得税和资源税，企业向国家上缴利税；（4）税负主体只有国营企业，而国营企业的产量、产品价格等经营要素都是由国家计划决定的，因此执行收税任务的难度很小。在这种体制下，地方政府只是执行中央政府决定的职能部门，它的财政支出与收入的缺口由中央的转移支付来解决。事实上，这是一种中央和地方的收入分享机制，分享的额度各地区之间差别很大。
改革开放之后，旧的财政体制越来越不能适应经济发展的要求，这一点集中体现在效率低下的税收体制上。由于国有经济的绩效不佳，国家财政收入的源泉枯竭了、税收收入也不断下降，整个财政收入占国民经济的比重也逐年下降。1978年国家财政收入占整个GNP的35%，90年代中期下降到不足12%。同时，经济活动的日益活跃使得税收课征和管理的难度大大上升，而收入分享的机制又无法充分的调动起地方政府征税的积极性。所以说，旧的税收体制已经远远落后于经济现实了。在财政赤字的压力下，中国税收体制的变革已经是不可避免的了。
94年中国进行了分税制改革，目的是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾。它的主要内容是把税收分为国税和地税两部分：关税、消费税和增值税等大税种划归中央；营业税、土地税和一小部分增值税划归地方。从改革的结果看，6年来国家的财政收入占GNP的比重有了很大的上升，特别是，中央的财政收入占整个财政收入的比重从1990年的34%上升到了1995年的52%，近几年一直稳定在50%左右。可以说，分税制改革起到了提高国家财政收入和增强中央财政实力的作用。但是，必须看到分税制还有许多不尽完善之处，中央与地方的关系也没有完全理顺，要实现改革的预期目标还有很长的路要走。
为了逐步引进分税制，中央政府在税制改革以前宣布，实行分税制以后要按照地方政府93年的收入给予一定的转移支付，使它能够维持原有的支出规模。中央是在93年的8月宣布这条规定的，在以后的四个月里，地方政府为了在税制改革以后得到更多的转移支付，就拼命把93年的财政做大。结果是93年的税收收入比92年上升了49.6%。尽管中央很快意识到了这一点，采取了相应的措施。但从此以后，地方政府硬性规定税收任务增长指标的做法却沿袭了下来。在贵州的一个国家级贫困县，97年省财政下达的任务是税收收入增长20%。为了完成任务，县财政又和下一级的镇政府签订协议，完成的话有数目可观的奖赏，完成不了也有同样数额的罚款。这种激励机制使得基层政府有了在数字上弄虚作假的激励，一方面它们夸大地方财政的收入，另一方面它们又给财政支出加入很多水分，结果是中国的财政统计数据的可信度大大降低了。
在旧的收入分享体制下，各个省从中央财政得到的财政补贴是不一样的，一些比较穷的省份只能得到一个很低的收入分享额度。分税制改革的目标之一就是使各省能够得到比较公平的对待，可实际结果却与目标相差甚远。为了调动征税的积极性，中央规定如果地方政府能够超额完成征税任务，就会再给它一定的转移支付作为奖励。经济发达地区税源充足，比较容易完成任务，也就可以从中央得到更多的转移收入。而经济落后地区由于自身条件的限制，仍然面临着不平等的待遇。1998年的数据支持了这种看法：获得转移支付最多的是北京、上海和天津等经济发达地区，而落后省份的获得的收入却很少。
从遏止不断膨胀的地方预算外和非预算收入的角度看，分税制改革也是不令人满意的。改革开放之后，很多原来由中央负责的支出项目下放到了地方，同时中央又没有给予相应的财政支持，这使得地方财政的压力很大。为了填补中间的缺口，地方政府必须寻找国家预算以外的收入来源，而中央出于让地方分担一部分财政负担的考虑，也对地方的预算外收入采取听之任之的态度，造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。由于这部分收入难以受到国家法律的监督和控制，因此更容易滋生腐败、导致其它经济问题。分税制改革并没有触动地方政府的这部分收入，更坏的是，改革以后地方政府有了自己的税收，可以更方便的扩大国家预算以外的收入-原来的问题不但没有缓解，反而更加恶化了。
从以上的分析看，分税制改革还远称不上完善，进一步的改革是极为必要的。首先，要在各省内部进一步推进分税制。现在的分税制是中央和各省之间划分了收入来源，但省政府仍可以向更低级别的政府下达税收的增长目标，这种做法的结果是征税过程中弄虚作假的现象极为严重。其次，要明晰地方政府的支出项目。这包括把各级政府间重复的支出项目合而为一，同时取消掉那些不应当由地方政府负担的支出项目。最后，中央政府给政策，而由地方政府筹集资金办项目的做法已经造成了非预算和预算外收入过度膨胀，不能再继续下去了。
