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北京大学
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对于现代市场经济条件下的宏观问题，例如通货膨胀或通货紧缩，失业率过高，有效需求不足，利率或汇率市场严重失衡等等，政府有职责也有可能采取适当措施加以调节和控制。因而，十四大提出建立社会主义市场经济体制同时，又明确提出“宏观调控”辅配性方针，集中体现了决策层对我国经济体制目标以及对政府与市场关系的正确选择和理解。从90年代我国经济政策研究和实施具体情况看，需要探讨的问题在于如何科学界定“宏观调控”内涵和范围。本文侧重从棉花流通政策角度对此提出两点个人观察和分析。
不宜过宽理解“宏观”概念和“宏观调控”范围
“宏观”及其对应的“微观”是现代经济学两个基本概念，有其确定而清晰的内涵。“微观”指家庭和企业个体决策行为及其在市场上相互作用，属于“微观经济学”研究对象；“宏观”则是指覆盖经济整体变量如一般物价水平，失业，汇率，经济增长等，属于“宏观经济学”研究范畴；宏观经济政策指有关调节宏观经济变量状态及其变化趋势的政策，如反通货膨胀，降低失业率，促进经济增长和调整汇率等等。宏观经济变量基本特征是覆盖一国经济整体，因而，宏观政策工具具有影响整体经济的功效。因而，一般而言不存在仅限于某个具体部门（如农业或纺织部门等）的宏观调控问题；也不存在仅限于某个地区的宏观调控问题；中央政府宏观经济管理部门（如中央银行，财政部等）具有宏观调控职能，但也不等于说中央政府对于经济生活任何干预都是宏观调控。所谓对“宏观调控”界定过宽，是指把具体行业，区域甚至企业行为方面对象扩展或泛化为“宏观”问题，并实施“宏观调控”。
以棉花为例，棉花流通至多是一个具体行业或部门，政府部门对棉花流通部门干预和管制属于行业干预和管制范畴，并不属于“宏观调控”领域。然而，无论从棉花政策研讨还是政策实践看，上上下下似乎存在一个共识，认为这里也应进行“宏观调控”。观察我国90年代棉花政策演变过程，对棉花质量和市场准入问题强化管制，或在棉花生产领域通过行政干预方式刺激产量和压缩生产，抑或通过其它流通政策来调节棉花供求关系，往往以“宏观调控”原则为依据。实际上，暂且不谈这些政策的动机和效果情况，从概念内涵界定看，它们所针对或要解决的问题并不属于“宏观”经济对象。从性质上看，其中有的属于微观问题，如民间企业进入棉花流通以后的行为问题，棉花企业产品质量意识问题等等；有的属于棉花市场短期波动和市场秩序管理问题，如短期和长期棉花供求关系，棉花经营企业资格认定和质量标准等等。政府有关部门在这些方面的管理职能主要应限于建立与维护市场竞争秩序（包括参与制定企业经营资格认定和加工质量标准等等），而不宜过多直接干预。
不宜依据“宏观调控”来干预棉花流通，不等于说政府部门任何情况下都不应干预棉花流通。应当看到体制转型期市场环境毕竟不同于成熟市场经济环境，行政部门可能会由于特殊形势需要不得不实行某种管制措施。然而，这类权宜性干预政策应当从短期情形特殊性方面加以说明，而不宜从“宏观调控”原则上加以引伸。这里存在市场经济条件下“通常性干预”（如“宏观调控”）与“个案性干预”（如对可竞争性市场的个别干预）合理性的重要区分；混同二者难免会增加行政干预任意性，不利于市场经济体制正常运作。
类似过宽理解并非仅限于棉花流通领域。我们看到，无论通过行政手段压缩纺织，冶金等行业长线生产能力，还是在粮食收购环节引入垄断性管制政策，抑或主管部门在若干竞争性行业出台价格自律政策，也往往以“宏观调控”为依据。这一正确原则还被不适当地用来支持地方政府干预行为。省级和市级地方政府设计和实施经济政策，也会以宏观调控作为前提依据。甚至有的乡镇干部向农民收费也要以经济“调控”为理由。由此可见，“宏观调控”实际界定已远远超出这一科学概念内涵范围，在相当大程度上变成行政机构干预经济生活的同义语。
不必要调控会带来不必要损失
科学界定“宏观调控”显然不是一个单纯概念问题。十四大确立了社会主义市场经济体制目标。既然是市场经济，显然就应当充分利用市场机制资源配置功能，把集中计划体制下政府对经济的“全能性干预”逐步转变为“有限性干预”。从经济学理论和发达市场经济国家一般经验看，政府职能极为重要，不可或缺，但其直接干预行动则应主要界定在三个领域：（1）依据效率目标对存在显著外部性和公共产品的市场失灵领域进行干预；（2）依据社会公平目标在收入再分配领域进行干预；（3）依据经济稳定目标对宏观经济变量进行调控性干预。如果一方面要发展市场经济，另一方面不注意科学界定“宏观调控”对象和范围，把行政控制手段随意运用到可竞争性部门，运用到一般商品市场供求领域，甚至运用到微观企业行为层面，则会模糊市场经济和计划经济之间本质区别，不利于尽快实现建立和完善社会主义市场经济体制目标。
过宽界定会导致过多干预，而过多干预则会发生控制结果与动机不一致的干预失灵情况。这是因为，国家控制经济必然要通过行政职能部门来实现；由于在信息，决策上面临技术，能力和激励机制等因素约束，行政主管部门要全面控制市场经济极为困难；即便干预政策动机本身是好的，实施结果也往往不仅未能控制住经济，反而对经济运行产生了扰动作用，并带来效率损失。棉花干预政策就有不少这类好心办错事的事例。例如，棉花政策主管部门在1995年追踪国际市场棉价周期峰值过高提升国内棉花收购价，本来是要通过行政定价等手段稳定棉花供求关系。然而，由于缺乏对国际市场价格数据基本分析，忽视了国际棉价周期性规律和棉花需求替代性，干预政策导致国内棉花垄断定价在随后五年间显著高于国际市场价格，加剧了不久发生的棉花相对过剩，放大了棉花供求波动，成为近年国有棉花严重过量库存和数百亿元财务亏损挂帐的关键性原因。
又如，同样出于控制棉花供求关系的政策目标，行政主管部门在1994-99年间通过行政渠道分配75亿元巨额资金刺激棉花增产，以求实现《九十年代中国农业发展纲要》规定的2000年525万吨棉花产量目标。然而，相当程度上由于控制性政策反调节作用，1999年我国棉花实际产量只有383万吨但仍严重供大于求，市场自发力量与行政干预力量背道而驰，带来很大损失。近来有关部门又转而大力实施压缩棉花生产政策。虽然相对过剩形势下调减产量是必要的，但这应当基本通过市场机制调节实现，政府职能应主要界定在通过改革为市场机制有效运作提供制度保障。如果用行政干预手段进行周期性产量调整，可能会因为过度调节而放大日后棉花相对紧缺，再次发生好心办错事情况。
次如，由于棉花行政定价政策实际放大了国内棉花供求——库存量波动，导致我国棉花国际贸易波动过大，并自我锁定在“贱卖贵买”状态，在国际比较意义上效率最低。通过对1978年以来世界上十个最大棉花贸易实体进出口数据进行比较数量分析，发现我国棉花贸易具有极为反常的“贱卖贵买”特征：即通常在国际棉价较低时较多处于棉花净出口国地位并出口较多，而在棉价较高时却较多处于净进口国地位并进口较多。由此可见，对一个竞争性行业过多实施行政干预和控制，通常会以人们难以预料的方式发生很大效率损失。
再如，90年代棉花干预政策目标之一是通过价格手段来保护农民利益。笔者前几年在一份研究农业保护主义政策专题报告中提出，对农业实施价格保护虽然有可能在一定时期内提高农民收入和提升某类农产品自给率，但其实施成本很高而效率很低，不利于我国农业和整个经济长期发展，并且本质上具有不可持续特征。具体到我国现实国情，这类干预政策尤其难以长期稳定实施。从棉花情况看，1999年实施新一轮棉改，放开价格后棉花收购价下降30-40%，成为我国历史上棉价年际下降幅度最大的一年，农民前几年从较高行政定价中得到的实惠大都走失，国家却仍在承受棉花严重积压和几百亿亏损挂帐损失。由此可见，通过价格手段进行收入转移的干预政策——无论是把农业剩余转移出去的“挤压性”价格干预还是向农业部门转移收入的“保护性”价格干预——不仅难以持久，而且会给国家和社会带来不必要经济损失。
无论是稳定市场供求，还是农业保护主义，政策动机本身并不错；然而，如果在“宏观调控”理念支配下成为对市场运作实施过多干预的理由，便会因为违背市场经济规律导致政策效果与目标相脱离，并发生不必要的经济损失。棉花流通领域如此，其它领域也会如此。因而，科学界定“宏观调控”，既是明晰概念和名实一致的认识要求，更是科学决策和提高效率的实践要求。
一点引伸性思考
“宏观调控”界定过宽现象背后隐含了历史传统和认知习惯影响。我国有两千多年农业社会中央集权的历史，又有几十年集中计划经济体制的历史，面对转型期复杂难题，传统力量和思维惯性通常会引导我们较多从政府干预角度来寻求解决之道，而对行政系统自身能力局限性，对市场机制调节功能和市场经济规律要求，则往往重视不够。因而，随着实践和形势发展，不断重新界定政府与市场关系，将是我国体制转型和经济现代化会长期面临的一个重大课题。一方面需要解决政府职能缺损或干预不足问题（如在产权界定和有效保护，农村基础教育公共投资等方面），并且需要提升干预能力和改进干预方法（包含对宏观经济进行的稳定性干预），另一方面更要关注和约束行政干预过多倾向，防范在“宏观调控”或其它响亮口号名义下出现干预随意性。我国经济能否长期持续增长，能否最终实现人们预期的经济强国目标，关键一条在于政府能否理性面对转型期上上下下呼吁国家行动的强大压力，明智科学地行使自身职能。因而，科学界定“宏观调控”的合理性边界，是应引起学术界和决策部门关注的一个问题。
