访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
2000年3月19日，北京大学中国经济研究中心平新乔教授在中心致福轩做了题为《中国经济改革中的财政分权》的讲座。摘要如下：
有经济学家认为目前中国政府的规模太小，需要扩大规模。他们的理论依据是，发达国家政府的财政预算占GDP的40%左右，一般发展中国家的这个比例也在25%-30%左右，而96、97年我国中央政府和地方政府的财政预算只占GDP的11-12%。这种观点其实是站不住脚的。我国的财政不但有预算内的收入，还有庞大的预算外收入和非预算收入。前者主要是指地方政府的行政性收入和国有企业的专项基金，后者则是指社会保险金和地方政府的各项收费。有数据表明，地方政府的预算外收入大约相当于预算收入的50%，而非预算收入中仅收费一项就有4000多亿元，比整个预算外收入的规模还大。这样算来，保守的估计中国的财政收入也要占GDP的25%左右，说政府规模太小显然是缺乏说服力的。
尽管中国的财政规模并不小，但是一个明显的趋势是确实存在的，那就是中央政府的财政收入在国家总财政收入中所占的比例是不断下降的。这种下降分为78年至93年和93年以后两个阶段。从1978年到1993年，中央财政收入的比重从30%下降到了93年的最低点12.6%。原因是中央政府为刺激地方经济发展而采取了各种放权让利措施。其中比较重要的有：把国有企业的发展基金、福利基金和奖励基金都保留在企业的内部，划归到地方财政，仅这一项就占了地方预算外财政的40-50%；允许企业在税前还债，结果是81-85年中央财政收入减少了650亿元，大约占同期GDP的2%左右；与税前还债相伴随的是，中央上调了国有企业的折旧率，使得中央财政下降了1390亿元。很明显，正是这种放权让利导致了中央财政的下降。
中央财政的下降意味着中央对地方财政控制力的下降。93年以后，分税制改革的目标就是加强中央对地方财政的控制，重新建立集权的财政体制，因此94年中央财政的比例猛增到50%以上就不奇怪了。但是从94年开始，中央财政又在不断的下降：98年是49.5%，比94年下降了6个百分点。下降的原因在于国有企业经营状况的不断恶化。从已有的94年-97年的数据可以看到，中央财政的主要来源是国有企业上缴的税收：全国的工商税总额中60%以上是国有企业缴纳的。这样，国有企业经营绩效不佳必然反映到中央的财政收入上来。但是，这种过于依赖国有企业的中央财政结构合理吗？我们知道，一个国家的税收结构应当与她的经济结构相适应，在经济中所占比重较大的经济成分应当承担起主要的税收负担。目前中国的国有经济成分只占国民经济总量的30%左右，却承担着大部分的国家税收，这和它在整个经济中的地位是不相称的。因此，中国需要在税收结构上进行大的变革，把税收的重点从国有经济转移到非国有经济上来。当然，税收结构的扭曲与国有企业的财务制度比较完善、非国有经济逃税严重有关，但这更说明国家应当在税制结构调整上下大工夫。
值得注意的是，数据分析表明，在中央财政还过于依赖国有经济的同时，地方政府已经把财政收入的来源向非国有经济转移。92、93年中央政府为了加强对地方财政预算外部分的控制，把原来纳入地方预算外财政的企业发展基金、福利基金和奖励基金转入预算内，削弱了地方对其财政资源的控制。但是，地方预算外财政在经历了92-93年的大幅度下降以后，从93年开始就不断的上升，到97年已将近4000亿人民币，达到了历史最高水平。这说明地方政府肯定是找到了新的收入来源，弥补了中央政府收权造成的财政收入下降。而在地方失去了对国有企业资源的控制权之后，这个新的收入来源只能是非国有经济。
地方政府财政结构的这种变化是有积极意义的，它指明了中国财政体制发展的方向。但是，产生这种变化的外部环境是中央政府的直接行政干预和不规范、不严格的国家财政体制，因此在变化的同时也有很多消极的东西出现。这一点在分税制改革以后就看得更加清楚了。
94年国家进行了分税制改革，把许多原来归地方财政支配的收入划归中央，这种制度安排客观上加速了地方财政结构的转变。但与此同时，地方政府搞好本地经济建设的激励也下降了。在分税制以前的财政责任制下，地方政府只要完成了财政任务，就可以把剩余的收入都划归地方财政。简单的说，这时地方政府发展本地经济的边际收益是100%。然而在分税制下，75%的财政收入要归中央，地方政府的边际收益只有25%了。结果是，地方政府发展本地经济的激励不足。而这种激励不足与地方财政向非国有经济的转移相结合，更容易诱发地方政府的腐败行为。具体的说，分税制下地方政府与企业的关系变成了单纯的收费与被收费关系，地方政府没有激励去关心和扶持本地企业的发展，更多的是想方设法设立各种收费的名目，从企业身上捞钱。这也解释了为什么地方的各项收费屡禁不止、愈演愈烈，已经严重阻碍了地方经济的发展。
事实上，我们一直强调的是税收总额的增加，对税收成本的关注却不足。分税制无疑可以增加中央的财政收入，但它的代价是地方政府的有效激励不足，这是极大的效率损失。如果一种税收制度安排的成本大于收益，那么这就不是一个有效的制度。所以说，中国的财政制度需要进一步的建设和完善，要在法制的框架内把财政结构转变的目标和提高地方政府发展经济积极性的目标有机的结合起来。目前，在这一点上中央做的还远远不够。
