建议尽快公布中美WTO协议具体内容
——有关“国际惯例”需要重新思考和评价

卢锋：北京大学中国经济研究中心

　

中美签署WTO双边协议后，美方很快公布了协议内容要点，媒体特别是互联网多有转载。近日国内有关机构在广州举办了一个高规格的WTO研讨会，对信息了解具有权威性的专家在会上指出，目前媒体“有关披露内容不准确，理解不全面，专业水平有限，切不可信以为真”（“香港商报”1999年11月19日头版）。

我很同意这位专家的观察：美方在发布信息时很可能“自话自说”，包含片面性；媒体转载信息可能失真，甚至“以讹传讹”。对此，权威人士对信息失真和片面之处加以澄清和解释，帮助公众免受误导，无疑是有益和重要的。然而，从常识上理解，帮助公众免受失真信息误导又能满足他们信息需求的最好办法，应是由政府有关部门主动公布协议具体内容，以真实替代虚假，以全面克服片面。当然，对于公众信息需求而言，不需要（时间上也不可能）很快发表长达几百页的协议文件，但象美方那样公布一个篇幅较小的协议要点简介，应是一个现实可取的办法。

不过，从权威人士评论看，由于国际惯例制约，上述常识性理解并不可取：“按照国际惯例，在中国与其它世贸组织成员国的‘入世’谈判还没有完全结束的情况下，谈判中的任何一方都不应该以任何形式将协议内容加以公布”（“财经时报”1999年11月19日2版）。看来，有关部门未能较早公布协议具体内容，可能与这个“国际惯例”有关。笔者相信这一国际惯例应当有根有据；然而，考虑到中美WTO谈判问题特殊性以及目前有关信息传播具体情况，我方是否有必要继续自觉接受这一国际惯例约束，可能需要讨论推敲。

首先应当明确，国际惯例不同于国际协议或条约，当事方具有依据具体情况酌情处理的选择性。实际上由于现阶段国情特点，在我国经济和社会管理方面与国际惯例不完全相符之处可谓所在多多。对于公布中美WTO协议信息这样一次性的问题，是否应当遵守某种国际惯例，或遵守到什么程度，我方应当具有依据自身利益取舍定夺的主动。从现实情况看，这一国际惯例对于我方至少有两方面显著不利。一方面，中美协议以及我国不久可能入世的前景，将为我国经济带来新的机遇和挑战；对于国内企业，地区，行业以至个人，都面临如何更好抓住机遇以及更有准备迎接挑战的问题，当然是越早了解协议内容越是有利。尤其是处于市场竞争第一线的企业，商场如战场，商机如战机，了解真实信息越早，调整应变的主动越大。据报道，上面提到的广州WTO研讨会，每张门票价格1500元仍然需求热烈，主办单位甚至不得不将1000座位会场改为3000人会场；这从一个侧面说明社会各界对于有关信息（当然也包含分析性信息）的重视。反过来看，如果我们拘泥国际惯例，信息供给滞后，企业界和其它方面显然会相应发生机会成本。另一方面，我方不发布信息，需求必然转向外方信息供给；而在以互联网为标志的全球化信息传递时代，世界上任何地方提供的信息，都可能在极短时间，以极小成本，用极快速度扩散开来。如同权威人士正确观察到的，由于美方片面性表达，媒体真伪互见，可能会误导国内公众，从而对正确全面理解协议产生不利影响。这样对于我方显著不利的国际惯例，我方未必一定要自觉恪守。

其次，目前我方尽快公布协议具体内容，不仅有利，而且有理。理由很简单：美方早已公布了协议信息。11月15日协议签署后第一时间内，美方谈判代表在美国驻华使馆举行记者招待会，披露了不少协议内容，率先违反了权威人士援引的国际惯例；美国谈判代表团随后经香港回国途中又向新闻界介绍了协议部分内容，再次违反了惯例；笔者看到一份由美国商会向某家外国企业驻华办事处提供的比较系统的协议内容简介，估计其它外国公司可能也得到类似信息服务，可见美方一直不遵守这一国际惯例。依据常识，国际惯例要求当事各国一体遵守；如果外国并不按惯例行事，造成国内外企业在了解协议内容方面的信息不对称状态，并可能使我国企业这方面处于相对弱势，我们当然没有任何义务继续单方面恪守惯例。因而，政府有关部门尽快向国内企业界和公众提供客观正确的信息，无疑具有充分的合理性依据。

再次，权威人士不知是否意识到，从他们在广州研讨会发言内容看，实际上直接或间接地透露了若干协议内容，与“不应该以任何形式将协议内容加以公布”的国际惯例已经存在矛盾。例如，在批评媒体报道的有关协议内容失真或片面时，权威人士间接透露了某些协议内容信息。又比如，我国WTO谈判农业专家咨询组负责人在会上评论农业承诺影响时，提到我国农产品关税水平将从21.2%降到17%等情况，也等于直接披露了协议的一些信息（“香港商报”1999年11月19日A3版）。笔者没有机会参加这一研讨会，但估计会上直接或间接透露的有关信息可能会比媒体报道的更多一些。因而，比较严格地说，权威人士在用国际惯例批评外方公布信息做法的同时，实际上也在一定程度上超越了上述惯例。与美方比较，我方信息披露方式有一个特点：就是美方在记者招待会上用公开透明的方式公布信息，而我方权威人士则是在一个收费很高因而可能会给会议主办单位带来巨大收益的研讨会上披露信息。这两种披露信息方式，哪一种更为符合国际惯例，倒是一个值得研究的问题。

人们注意到，近来国内各类媒体有关中美WTO协议的许多纵深报道和讨论，相当程度上以美方提供的情况为信息来源。北京一些很有影响的财经类报纸，甚至外省地方党委的机关报，刊登协议具体内容时通常都不得不引用美方提供的信息，甚至引用民间咨询公司提供的信息。对于一个和我国公众利益息息相关并且官方掌握全部相关信息的重大公共政策问题的国内讨论，在一个显著的滞后期内，公众（甚至包含地方政府）只能得到外国政府机构提供的信息服务，只能通过媒体转载的“出口转内销”信息来判断其具体意义和影响，这是一个不正常的现象，也是我国公共政策信息管理史上的一个特殊事例。这一独特现象一方面体现了我国体制转型和社会变迁的某些实质性进步，另一方面也反应出传统的公共政策信息管理方式与新的社会环境存在某些不相适应的问题。

发生上述特殊现象的原因至少有以下几点。第一，社会各界普遍关注我国加入WTO这一公众政策问题，并由此派生出对有关公共信息服务的广泛需求；这不仅说明中美WTO协议意义重大，也表明经过二十年改革开放洗礼，中国人民关心公众政策的现代意识有了显著提升和进步。第二，与公众需求相呼应，媒体对签署协议及其意义普遍高度关注，并给以大量纵深报道和讨论；当然，在目前转型时期，媒体报道与公众关注互相激荡，难免会在少数场合出现炒作偏向，这是媒体以及学术界需要自律和避免的；但就整体而言，新闻界积极报道中美WTO协议的意义和影响，不仅满足了公众需求，而且也体现了我国媒体在公共政策特别是经济政策讨论方面的开放和进步。第三，我国有关部门迟迟未能提供有关协议具体内容的信息服务，而美方则很快公布了协议内容要点，在互联网技术日渐普及以及公共政策信息无国界传播的条件下，上述差异势必导致在有关协议内容的信息方面出现外方供给垄断的局面。第四，进一步观察，国内有关信息供给服务滞后，与我国传统的信息管理方式存在深层联系。在面对公众的政策信息管理上，我们的传统方针较多地强调规范和限制，而对提供及时和普遍性服务则重视不够；信息纵向流通系统效率比较高，信息横向流通服务则比较弱。这一信息管理模式，本质上属于指令性计划配置资源的经济系统和相对闭合的社会系统，而对于分散决策的市场经济条件，对于逐步开放的社会环境，对于以互联网为标志的信息时代，则存在不相适应以及需要调整之处。因而，中美WTO协议公共讨论中出现的信息供给不对称现象，虽具有特殊背景，却又具有一般性含义。它给予我们一个启示，就是需要重新认识在市场经济和开放环境下社会横向信息流通需求的巨大增长，重新评价现代信息技术普及为满足这一需求带来的全新的技术经济意义上的可能性以及社会中心垄断信息的技术性困难，并进而对传统的公共政策信息管理方式进行必要的反思和调整。

中美WTO谈判终获成功，直接参与谈判的官员和专家艰苦工作显然有重要贡献。与美方有所不同，我国谈判人员在中美达成协议后，还要马不停蹄地准备和欧盟，加拿大等进行双边谈判，并应对争取尽快入世涉及的其它紧迫和繁忙议程。因而，我方公布中美协议内容略迟一步，是完全可以理解的。然而，笔者个人认为，我们在此问题上不必拘泥国际惯例，尤其在美方率先公布信息并对我方造成不利影响的形势下更不应再受国际惯例约束。建议有关部门重新考虑原有方针，尽快分步骤公布中美WTO谈判协议具体内容。