中国互联网的现状和政策

在北京大学中国经济研究中心于一九九九年十一月十五日举行的《中国互联网政策与发展研讨会》上，中心的周其仁教授做了长篇主题发言，对中国互联网的发展现状进行了总结，并通过对两个案例生动、精辟的分析，对中国的互联网政策提出了质疑。以下是他的讲话的摘要。


大家好，很高兴有机会对中国互联网的发展讲一些看法。本世纪经济学最重要的贡献之一，就是从信息的角度来理解人们的经济活动和组织。一种经济体制就代表一种通讯方式，代表一种信息的传递方式，这也是我们关心互联网问题的原因所在。

我准备了五个内容。第一是经济体制和通讯模式的问题；第二是对互联网已有的统计和预测做一些介绍和评价；第三是讨论从互联网正在向互联网经济的转变对中国意味着什么；第四是我的重点，即讨论在中国发展互联网经济需要的制度条件，以及面临的政策选择和体制选择；最后我试图从福州的IP电话的案例以及最近关于外资能否进入中国互联网经济两个案例得出一些一般性的结论。

中央计划体制所能够处理的信息量是非常少的，这导致了社会无法有效地协调越来越复杂的经济活动。我想至少在五十年前，哈耶克在批评计划体制时就指出了这一点。我们中国非常有幸从一九七八以后，开始了从中央计划体制向市场体制的转型。这个转型同时就是通讯模式的转型，所以在纵向等级信息处理体制向横向的、网络式的通讯体制转变的过程中，通讯产业在各个产业中一直是发展最快的。今年上半年的数据也表明了这一点。对于这个发展，我的看法是，它不单单是纯技术的原因，它首先是由巨大的社会需求造就的：如果没有中国经济从中央计划体制向市场经济的转变，我们不可能有通信产业这样的发展，这是我想向各位阐述的第一点。

对于互联网经济和互联网未来的发展，现在还很难准确地讲。首先它是一个新的信息沟通模式，这种通讯模式在中国刚刚起步。从统计中我们可以看到，首先我国互联网的发展还处在非常初始的阶段。但在另一方面，中国的互联网已经表现出高速成长的特点。比如说，作为互联网基础的通讯产业一直在高速增长，而且中国互联网用户的增长速度也非常快，眼看就要达到700万户这个门槛了。根据对未来5年的估计，2003年中国Internet的用户可能达到3000万户的水平，将越过一个非常重要的门槛，形成规模经济，造就一个产业。当然未来成长最快的还是电子商务，这是因为互联网正越来越从一种通讯手段变成一种交易手段，同时又通过交易手段的改进，成为所有其它产业的基础设施，进而改组其它的传统产业。可以说，互联网包含着新的通讯手段、新的交易手段、甚至包括新的生活方式，它作为一种新生事物正在从发达国家向发展中国家传递，这种传递虽然在中国刚刚开始，但是趋势已经看得很清楚了。

下面是IDC对亚洲和中国的电子商务的估计。第一，整个亚洲，除日本以外，包括太平洋地区，将是电子商务网上商业活动成长最快的地区之一。印度的增长率在本地区最快的－246％，中国仅次于印度数量也差不多，到2003中国网上交易额会达三十八亿，整个Internet的收入是一百亿美金。即使如此，到了2003年，亚太地区的网上经济，即互联网经济还是处于非常早期的阶段。就中国而言，它当时能够预测达到的规模等于1998年美国金融、零售以及旅行这几个产业网上交易额的十分之一，占2003年本国GDP的不到1％。所以我说，这些估计从目前Internet在中国的发展势头来看，从世界提供的技术可能性和经济可能性来看，在这个发展空间来看绝不能说是过头的。

下面我们转到讨论Internet。Internet并不是高科技本身，我们知道高科技是人的活动，人的活动要有预期、要在给定的体制下了解未来和现在的关系，这跟所有其它产业领域要解决的问题是一样。中国为了发展和适应市场经济的通讯模式，也为了适应Internet，体制上从80年代开始就已经做了一些准备，而真正政策上和体制上的突破是在九十年代的前期，通过一系列措施打破了中国电信的独家行政垄断。其中最重要的举措是，1993年国务院决定向社会开放九项电信业务。这是1993年一个很有名的文件，包括寻呼、计算机信息服务、电子信箱、电子数据传输等九项业务，第一次交给非邮电部门的企业来经营，即面向全社会开放。

但是，所有这些准备现在看来是远远不够，远远无法适应互联网经济的发展。互联网经济作为一种新的通讯手段和交易手段、新的平台、新的基础设施，它会对传统的产业带来竞争的压力，它跟原来的既得利益集团会形成冲突。这个冲突如果没有一个好的体制来解决，那么新的东西就不容易发展起来。这里头存在着两种危险，新的技术可能被滥用，也可能受到传统的既得利益集团的压制，而不能够把它内在的潜力充分的发挥出来。我的看法是我们的互联网经济同时要面对这两类问题，更加复杂的是这两类问题会交织在一起。由于互联网经济带来新的问题，同时它触动原来的既得利益，那么传统的既得利益者就会以社会利益、国家利益、国家安全等种种这些名义，达到抑制竞争、抑制新技术、抑制新的生产方式发展的目的，这对社会的长远发展是非常不利的。所以我今天重点想谈谈对这个问题的看法，我不想讨论抽象的道理，因为我面前就摆着一些非常活生生的案例。这一案例很著名，国内、国外都做了报道，就是福州IP电话事件。

这件事起因很简单，1997年大概9月时福州陈氏兄弟利用网络提供收费的IP电话服务，由于他们的价格远远低于中国电信的价格，致使当地邮电局的经营收入大幅度减少。因此，福州市马尾区邮电局到公安局告陈氏兄弟，认为他们非法经营电信业务，而电信业务只有邮电部门才能独家经营。法庭上双方争论的焦点表面看起来集中于IP电话到底属不属于传统的电信服务，而实际上争论还有深层次的含义，即过去的法规还能不能适用于迅速变化的现实。我觉得这恰恰给予我们一个提示：新技术发展会带来原来法律规范里没有的东西，新技术总会带来一些业务是过去所有法律、法规、规章里都没有提到过的业务，它出来了怎么办？我觉得这是我们在互联网上要讨论的问题。这才是福州案例真正值得关注的东西。一项新的业务来到这个世界上，怎么来裁定它对社会的利弊，因为你要规范它就是要存利去弊，任何新的业务、新的技术都可能有两面的结果。互联网带来消息可以去查论文，也可以去检索色情的东西。它给两方面都提供方便，你怎么去判断？是屈从于传统的既得利益集团的意志、长官意志，还是以普遍性的、规范性的法律程序作为最终的判断标准。因此我觉得福州的案例是非常重要的关于Internet的经济创新的案例。希望法学家、经济学家、社会学家和技术界、产业界都来参加这个讨论。商人也有必要关心这个讨论，你不要光去跟政府、官员搞好关系，还要关心这个社会的一般性的架构，没有一般性的架构，市场是做不大的。

在我看来，福州的案例提出了一个非常重要的问题：一项新的技术怎样才能转化为社会大众的福祉。因为所谓高科技要被产业化，一定要有这样的人，他不管那么多，他就是要通过这个东西变成一个赚钱的手段，没有这种听起来很卑微的动机，高科技永远就很高，它不会跟普通人的生活发生联系。技术本身是人的行为，人是要在法律框架、行为框架、游戏规则里来决定他的行为的。IP电话恰恰与传统电话之间有利益冲突，因为它比传统电话便宜。我们一些管理者有一个非常有意思的倾向，好象痛恨便宜的东西。它认为便宜的东西是不好的，卖的比它便宜就说你是不正当竞争、是牟取暴利，这是一个非常有趣的论据。但是在商业活动中，我们在座很多做商业的应该懂，便宜的东西就是杀伤力非常大，因为消费者对于同样的质量就是喜欢便宜的东西。因此一个更便宜的、功能上可以替代的业务出来以后会对传统的电信业务构成很大的挑战。传统的电信业务，它的投资已经放进去了，成本已经在里头了，它的经营模式已经形成了，它要进一步紧缩成本的压力是非常大、非常难，因此它势必倾向于用非经济的手段把这个新产生的竞争对手杀死，来保护原来的既得利益。这个问题对于经济增长可不是小事情。Internet经济，包括我们讲的IP电话，我们说将来可能有一百亿美金，但它在行为上会产生极大的冲击波，它会对原来我们的文化、教育都会产生冲击，它会得罪很多既得利益集团。我们的社会要做一个权衡，你是让传统的既得利益压制住新的可能性，还是构筑法律框架，使新的东西比较健康的、平稳的成长起来，从这个角度思考福州的案例是非常有价值的。

最近，比福州案例影响还要大是在9月份开始，中国信息产业部的高级官员都讲ISP和ICP在中国属于不开放的领域，外资不能够进入、不能够投资、不能够参与经营。据《南华早报》的报道，信息产业部电信管理司的司长张春江后来又发表的谈话，重申中国政府从来没有讲这个领域可以开放，谁进来谁自己负责任、承担后果。

这种讲法与网络经济发展的要求和特点是矛盾的。对Internet的大量投资，在一个看得到的时间内不会有利润回报，而Internet对规模经济又非常敏感，你不跨过临界点，不可能有回报。在达到临界点之前，现在看来各种策略中还是免费的策略最好。因为免费可以吸收大量的人先成为你的客户，然后才有潜在广告市场，才可能有潜在的电子商务的前景。但是从现在起到跨越临界点，资金从什么地方来？国内融资不可能，中国的商业银行现在必须有资产抵押才肯贷款，网络公司拿什么抵押，他主要是人、软件，主要是那些对客户的影响，这些东西怎么抵押？而国外的机构看好国内互联网未来的发展前景愿意出资，企业只好求助于它们走股权融资的路，可现在连这条路也被我们的官员堵死了。

那么，信息产业部官员的论据是什么呢？他们说，国务院九三年关于电信业开放经营的规定只是把九大业务向国有和集体经济开放，其中不包括外资。但是从我了解的情况看，九六年以来国务院就互联网一共有三个法规，第一个明确规定“在中华人民共和国依法设立的企业法人和事业法人”都可以从事向客户提供接入网服务，没有所有制歧视，后面的两个文件在这一点上与第一个文件也是一致的。真正引起混乱的是邮电部、邮电部政策法规司和信息产业部的三个文件，它们规定了互联网服务视同九三年提出的向社会开放的服务项目，即必须符合所有制的限制。

因此我个人判断，所谓不准外资进入ISP和ICP没有法律根据。互联网是在九五年才广泛发展起来的，怎么能用九三的法规来约束呢？而且对所有制作出限制，既不符合我国目前经济发展的现状，而且也与宪法规定的其它所有制是国民经济的重要组成部分相抵触。更重要的是，部委的行政规定必须与国务院的法令保持一致，否则将视为无效。

这个案例迫使我们思考，发展Internet也好、新经济也好，关键的条件到底是什么？在我看来就是制度条件、法治条件，特别是这种新兴经济的发展带有很强的不确定性，如果没有一个稳定的预期，没有一个可靠的清楚的法律保障，中国互联网的发展会非常困难。我希望我们碰到了发展中国互联网的关键问题，这个问题叫做法治。中国经济到了这个场面和规模，仅靠政策是不够的，需要有清楚的规则和远景，才能让社会的方方面面来做决策。这样固有的做法显然是不适用的，事实上互联网本身就很难就传统的思维模式和管理手段去管理，必须适应这种新生事物的新特点。所以说，法治是非常重要的。而法治中程序的合理性处于极为核心的位置，谁来决定一个事情是否合法，要由一个程序来解决，我们对于程序的合理性、权威性、合法性关注得不够。一个官员说的话似乎就是法律，这是很不正常的现象。应该明确，官员说的话也要以法律为根据；而且对法治国家来说，官员本身也是要被法管制的，我们的行政官员离这一要求还相差很大的距离。

这里我想对一些商人也提一个批评。很多的商人对普遍性东西不感兴趣，总是热衷于与官员搞关系。这实际上是给别人的进入设置障碍，这是与法治精神的普遍性原则相违背的。我们的法治还不可能一下子达到美国的水平，但我们应追求普遍性原则，即商业领域要么对大家都开放，要么对大家都封闭。如果商人世界里奉行的是另一种原则，都想寻找特殊解，大家使出各种办法搞个别关系，普遍性原则处在一个低的水平，那么互联网发展不起来，顶多作为一种点缀。实际上，这种法治的原则不但适用于今天所谈到的高科技，也适用于“中科技”和“低科技”，适用于经济生活的方方面面。中国的市场经济发展到今天，如果没有法治原则、没有普遍性原则、没有一个整个社会，包括立法人员、商业界，达成的最低限度的普遍共识，那么进一步的发展很难、很难。我希望无论是中国人还是外国人，如果看好这个市场就要对市场规则的形成做一点贡献、对合乎市场经济规则的法治建设做一点贡献。