政府角色转换与改制的成败

一九九九年十一月九日，北大中国经济研究中心的姚洋教授和支兆华硕士在中心致福轩做了题为《政府角色转换与改制的成败》的学术报告，分析了政府改革与改制成败的关系。摘录如下。

自九十年代中期以来，全国县及县以下的国营和集体企业纷纷通过股份合作、经理层买断以及租赁等多种形式转变为民营企业，形成大批的改制企业。据国家经贸委的一项统计显示，县及县以下的国营和集体企业中已有80%以上进行了改制。但是，改制企业的经营绩效存在着很大的差异。在顺德，原来由地方政府所有的乡镇企业改制后迅速发展壮大，其中美的、科龙、格兰仕这样的佼佼者更成为全国知名的明星企业；但是，在另一些地方改制以后企业的经营状况并没有什么变化，相反却有相当一部分垮掉了。姚洋和支兆华的研究借助一个博弈论模型说明，政府在改制过程中是否进行深入、彻底的机构改革、是否有意识地限制自己的权力，是改制能否成功的关键，也是造成各地改制效果不同的重要原因。

我国乡镇企业在经历了改革初期的迅速发展之后经营绩效有了明显的下降，主要体现在增长速度趋缓、吸纳农村剩余劳动力的能力下降以及相当一部分企业亏损严重、债务缠身。对此，一般的解释是乡镇企业是集体的，企业的经理没有动力为企业努力工作，而在市场竞争日趋严重的今天这种经理人的努力不足对企业的发展来说是致命的。遵循这一思路，改制作为一种产权改革手段是目前解决经理人努力问题的主要途径。

地方政府是愿意改制的。改制前乡镇企业是地方政府所有，它虽然可以通过对企业的所有权获得收益，但也必须承担企业经营状况不佳而造成的损失。在乡镇企业亏损严重的情况下，拥有企业只会带来越来越沉重的财政包袱，转移企业所有权可以缓解日趋严重的财政压力。同时，改制还会在未来给政府带来更大的收益。这是因为长期以来政府形成了足以干预、控制经济的巨大权力，改制并没有触动这种权力，一旦企业的经营状况好转，政府可以通过寻租收入弥补甚至超过失去对企业的控制权所造成的损失。寻租收入与所有权收入相比更为稳定，而且政府也不必承担亏损所造成的损失。这样，如果政府预计到改制可以提高企业的经营效益，它会愿意在保持强大权力的条件下把集体企业转为民营。

但是，企业家是理性的。一方面，他知道改制是政府解除财政压力的手段；另一方面，他也知道改制以后政府仍然可以凭借手中的权力从企业挖钱。预计到这一点，改制并不能给予企业家足够的激励使他为企业努力工作，相反却会鼓励他在得到所有权之后迅速地转移资产，把原来的企业挖空。这就解释了为什么有些企业改制后经营并没有什么起色，反而退化成了一家一户的小作坊。

要从根本上解决企业家的努力问题，转变政府角色是关键。顺德在改制的同时进行了大规模的政府机构改革，他们裁掉了40％的政府公务员，削减了近一半的政府职能部门。而且，伴随着这场深刻的变革，政府直接干预经济的能力被大大地削弱了。

在传统体制下，为了控制经济生活，政府规模有无限膨胀的趋势；所以，规模的大小刻划了政府权力的深度和广度。过于庞大的政府不但占用大量的经济资源，而且诱发政府自身的腐败行为，两者都会严重地侵害企业的利益。因此，改制过程中企业家把选择什么样的政府规模作为判断政府是否真正想通过产权变革提高企业经营水平的标准。如果政府选择较小的规模，其权力受到很大的限制，企业家就会相信政府有决心防止工作人员的寻租行为。面对这样的政府，企业家就会为企业的发展付出努力。反之，如果政府仍然维持很大的规模，企业家就会认为政府还想在将来运用手中的权力谋利，也就不愿意付出努力。所以说，政府愿不愿意裁减规模和削减权力是决定改制能否取得成效的关键因素。

政府是否进行机构改革取决于它对自己利益的理解。一些政府能够超越既得利益的束缚，以经济的健康、蓬勃发展为目标，因此就会主动限制自己的权力，削减政府规模，在极端的情况下甚至会彻底放弃未来的寻租能力。另一些政府关心舆于既得利益的约束，只关心政府自身的得失，改制只是它甩掉财政包袱的手段，而不愿意丧失未来寻租的权力基础，这样的政府就难以容忍深刻的机构改革。这说明企业家通过观察机构改革力度，推断政府改制真实目的的做法是正确的。　

上面的分析很好地解释了各地改制企业经营状况的差异。类似顺德这样关心地方经济发展的政府会裁减规模、主动限制政府的权力，企业家也相信政府会支持改制后企业的发展，不会在未来寻租。这种相互达成的默契最终极大地推动了顺德民营经济的发展。相反，在仍然保持庞大政府规模的地方，企业家无法相信政府改制的承诺是可信的，其努力不足的问题还是没有得到解决，改制企业经营状况不佳就是很自然的了。

事实上，这个结论还具有更为深刻的意义。我国正处在由传统的计划经济向市场经济转变的转轨过程中，经济中的各个参与主体都在重新确定自己的行为方式，而他们之间的相互信任和默契对新行为方式的形成起着至关重要的作用。良好的信任和默契极大地节约社会转型的成本，是一种提高资源利用效率的社会资本，而它的不断积累也会提高整个经济的绩效。当然，积累本身是要付出代价的。在改制过程中，政府主动削减规模、限制权力可以帮助社会共识的建立和积累。作为改革的发动者和倡导者，政府应当把积累社会资本的责任承担起来，通过对自身行为的约束和规范来促进经济的健康发展。