北京大学中国经济研究中心(CCER)与美国国家经济研究局(NBER)《中国社会保障制度研讨会》纪要（之一）

北京大学中国经济研究中心(CCER)与美国国家经济研究局(NBER)于1999年6月29日、30日在北京大学召开了《中国社会保障制度研讨会》。来自美国和中国的40多位经济学家对世界上有关国家的社会保障制度经验、中国的社会保障制度所存在的问题及改革思路进行了广泛而深入的热烈讨论。

　

一、Martin Feldstein教授：中国的社会保障制度改革

　

社会保障制度改革，对于中国这样一个正处于转型期的国家来说尤其重要。在改革以前，中国的国有企业实行的是终身雇佣制。当职工退休后，企业经常只是继续把其退休前的工资付给退休职工。如果企业出现亏损，则养老金由国家支付或从银行借款支付。现在，中国正在对国有企业进行改革，而其它所有制的企业尚未参加正规的社会保险，因此更需要建立新的社会保障体系。

1995年，中国通过了新的立法，建立了一种混合社会保障制度，它包括两个部分：一部分是现收现付，它将为退休者提供退休前当地平均工资水平25％的收益；另一部分是基于投资的定额缴款，它将为退休者提供退休前工资水平35％的收益。这样，新制度提供的替代率将达到60％。

让我们来看一下中国从纯粹的现收现付制过渡到纯粹的基于个人缴款的基金制所带来的好处。假定3个在职职工承担1个退休职工的养老费用。在现收现付制下，要达到60％的替代率，就意味着对3个在职职工每人征收20％的工薪税。而在纯粹的基金制下，要达到同样的替代率，所需要的缴费率取决于两个要素：一是工资总额的增长率，二是资本的边际产出率。这是因为在现收现付制下，缴款的隐含回报率等于工资总额的增长率，而在基金制下，缴款的实际回报率等于资本的边际产出率。根据世界银行的估计，在未来的几十年内，中国工资总额的增长率为7％。邹至庄估计，中国资本的边际产出率为19％。我采用比较保守的估计，假定未来中国的资本回报率为12％。假定一个工人从20岁到60岁间工作，60岁到80岁享受退休金待遇。为方便计算，我们取平均数，假定这位工人在40岁开始缴款，从70岁开始领取养老金。在现收现付制下，40岁时存入的1元钱到70岁时变为7.6元（按7％的收益率）。而在基金制下，40岁时存入的1元钱到70岁时变为30元（按12％的收益率）。这就意味着，基金制能够在缴款率仅仅等于现收现付制所需要的税率的25％的情况下，提供同样的回报率。要达到60％的替代率，则只需每月存入工资的5％，而不是现收现付制下的20％。这是一种巨大的长远的税收节约。

让我们来看如何从现收现付制转向基金制。有人认为这种转轨要求现在的职工“双倍的付出”，即如果现在存在着税收等于工资20％的情况，那么在向基金制转轨的过程中，为已退休职工提供资金的税收和为自己未来收益进行储蓄的基金相结合，将使在职职工的负担达到40％。幸运的是，这种计算在两个方面是错误的。第一，未来基金受益的成本要远远低于现收现付制下的成本。在职职工需要为已退休职工承担20％的税率，再加上为自己将来的收益存入5％的资金，总的缴费率为25％而不是40％。其次，随着新的退休者从他们的个人帐户中提取养老金的情况越来越多，20％的现收现付税率也将逐渐下降。

现在来看一下这个计划的第二部分。10％的定额缴款将提供退休前工资35％的受益。如果实际工资的增长率是7％，那么定额缴款回报率和替代工资增长率之间的这种比例隐含着真实的回报率只有4％，这意味着非常低的回报率。这就提出一个问题：定额缴款的基金部分是否真的能成为一种新的资本积累？或者定额缴款制实质上是真正的基金制，还是名义上的定额缴款制？如果它是真正的基金制，其回报率应为12％；如果它是名义上的定额缴款制，其回报率应为7％。我认为问题的关键在于：在没有这种定额缴款制的情况下，政府将通过何种方式来为社会养老筹集资金？如果政府以发行债券给公众或银行的方式来筹资，那么将挤出企业部门的投资。养老基金购买了政府债券，则企业部门可以得到厂房、设备的投资资金。这就意味着定额缴款制实际上增加了社会的资本积累。如果政府通过提高税收来筹集资金，那么这种定额缴款制实际上只是名义上的基金制，它没有增加社会的资本积累。4％的定额缴款帐户的真实回报率远远低于12％的资本边际产出，这反映了政府要求这些缴费只能投资于政府债券和银行存款实际上征收了65％的隐含税率。

方案的第一部分将通过9％的工资税来为退休职工提供相当于当地平均工资25％的收益。对这部分进行如下改革，可以大大降低达到这个目标所需的成本。第一是用基金制替代现行计划中的现收现付的财政开支，这将使9％的工资税降为3％或更低。二是对那些在缴费养老金制中收益太低的人实行定额给付养老金，以替代对所有退休者实行规定的定额给付。这将有效降低现收现付制的成本。

最后，我想提出四个问题供大家讨论：1、1995年的立法在理论和实际上仅仅适用于国有企业的职工，还是包括城镇中的其它所有制的企业？2、定额缴款制实际上是一种真正的基金制还是名义定额缴款制？3、何时，通过何种方式，定额缴款形成的基金可以不仅投资于政府债券，还可以投资于私人企业证券？4、通过何种方式能够把社会保障延伸到乡镇企业和农业部门？ 

　

　

　

二、James Estelle博士：老年保障的新模式及其在中国的应用

　

世界银行政策研究部的James Estelle博士总结了传统社会保障体系的主要问题，研究了智利养老金制度改革对经济增长及效率的正面效果，比较了三种应用于不同国家的多极改革模式：拉美模式、OECD模式以及瑞典名义帐户模式，并分析了这些国家筹措转型经费的方式及对中国的意义。

在今后的35年里，世界上60岁以上的老人将成倍增长，社会保障支出将大幅上升，对要素供给、生产效率和GNP的增长产生重大影响。过去多数国家的社会保障体系为PAYG(pay-as-you-go)，今天的年青工人负税以支付老年人的退休金。衰老是可预期的经验，所以大部分老年保障应该可以由储蓄完成。但是，由于工人的短视，强制是必要的。然而，由于残疾、早逝、收入过低等原因，需要一个强调储蓄的多极体系同时具有融资、管理、再分配的机能，以在私人和公共部门之间分担责任。

现存的多数体系都是由政府管理的，基于工人工资、工龄支付确定的收益，并由工资税在PAYG基础上维持。其主要缺点是：1、过高的工资税率增加了失业；2、工人逃向非正式部门；3、提前退休；4、资源的不利配置；5、庞大的隐性公共退休金及财政缺口使得系统难以维持；等等。这些问题内生于PAYG体系。世行建议的保障系统是部分“确定贡献”的、基金型私人管理的多极体系。明确地讲，新系统包括三极体系：1、强制性的、公共管理税收维持的再分配极；2、强制性的、完全基金型私人管理的储蓄极；3、自愿参与的追加保护极。

智利的经验表明，多极保障体系对效率和经济增长有正面效果。其优点为：1、消除劳动市场扭曲；2、维持老年保障系统的稳定；3、较好的分配效果，尤其是代内平等；4、国民储蓄的增长；5、有利于金融市场的发展。

目前有三种多极保障模式。拉美模式：工人选择他们自己的个人退休帐户的投资商。OECD模式：工人或工会受托人为整个公司或整个行业选择投资商。瑞典的名义帐户模式（NDC）：名义帐户模式针对于存在较大的公共极和较大隐性退休金债务的国家，这些国家很难转向部分基金型的强制性私人极。NDC模式的个人帐户定义为工人的贡献加利息。然而这种积累是名义上的，因为工人支付的贡献立即支付为退休金而非投资。

拉美国家通常有三种方式筹措转型资金：1、削减隐性退休金债务和财政缺口。方法有：压缩老系统；仔细确认旧有服务；部分转入新体系，部分保留PAYG；2、寻找特别收入来源。方法有：社会保障剩余；资产－债务交易；增加覆盖面；3、一般借款和税收。方法有：消减其他公共开支；发行一般债券；税收等。

中国的问题不是其债务的大小，因为其债务小于GDP的50％，按国际标准相当小。中国问题在于不平均的退休金分布，无论是在城乡之间还是在企业之间。中国面临的挑战是如何增加覆盖面并使之有效，以公平并且政治上可行的方式支付转型成本，而这些方面可能不能达到完全一致。尽管这些问题不易解决，但是强调确定贡献，并且允许它赚取市场的边际资本回报，可以减小隐性的交叉补助和转型成本，因此有利于解决现有问题。

　

　

三、Andrew Samwick教授：美国的社会保障制度改革

美国达特茅斯大学的Andrew Samwick教授介绍了美国的社会保障制度改革。美国的社会保障制度始于1935年，当时实行的是以政府所控制的公共帐户为主的社会保障制度。这一制度具有诸多优点。例如，它对所有的工作者均一视同仁，采取了消费品价格指数化的支付方式，并具有收入再分配功能，从而收入较低的阶层得到更多的收益。 但这一制度也存在着严重的资金短缺问题。五、六十年代的经济繁荣使资金短缺问题并未暴露出来；但七十年代以后，随着生产率增长的下降和人的寿命的增长，这一问题日渐突出。尽管目前美国的社会保障帐户处于盈余状态，满足退休保险的需要占薪水的11％，而政府所筹集的资金占工薪的12.4％，不过，到2034年该帐户将面临赤字的状态。

美国的社会保障面对的是：1、如果征收新的税种以确保制度的运转，无疑将遇到很大的阻力，特别是工薪阶层，即使他们能从其中获取巨大的收益；2、削减未来的收益在政治上更是十分困难的。为避免将来资金不足的局面，在不降低居民可支配收入的情况下，我们必须改革现行的制度。公共帐户和私人帐户的结合和运行是我们讨论的重点。为此要将三个方面的因素结合在一起。将目前社会保障基金中约占工资2％的盈余部分独立出来，投资于公司的股票和债券，投资的比例与公司的资本结构大致相符。投资回报的75％用于弥补原有公共帐户的赤字，25％用于积累个人帐户。

设立个人帐户是十分必要，政府也不必对基金的具体营运负责。基金帐户的投资收益波动较大，一个解决办法是由政府提供保险，但这容易引起道德风险，另外一个办法是由政府来为承担风险的个人进行补贴，因为不同的市场上价格波动的情况不同。补贴的标准可以依据市场的平均回报水平，例如投资于金融市场价格指数的回报。为了防止投资的损失和资金的不足，也可以考虑在目前的帐户盈余中多提取一部分，比如说3％，其中一半由雇员支付，另一半由雇主支付。社会保险中逆向选择是广泛存在的，影响的程度取决于帐户的规模和寿命之间的关联，在政府强制执行情况下，逆向选择的负面作用大为降低。

美国所得税和工资税体系非常完整，要大规模设立这样的个人帐户，资金的来源和到位不成问题。那么其管理成本如何呢？为每个人按照社会保障号来统一设立个人社会保障帐号是降低管理成本的可行方式。新制度的收入再分配作用在一定程度上被削弱，不过收入的再分配往往使得个人收益和劳动付出不相称，所以在政治上是不受欢迎的。此外，由于保障基金的三分之二仍为政府所掌握，因而收入再分配的功能仍旧可以进行。总之，社会保障制度应当由公共帐户和个人帐户相结合。政府管理在其中会起到多方面的作用，而个人帐户将为未来的收益提供资金。 

　

　

三、Carlos Sales教授：退休金体系的改革：墨西哥的案例

　

Sales教授分析了墨西哥1995年的退休金改革。这一改革本质上是以基于个人帐户与政府提供的最低退休保障为基础的完全基金型（FF）的确定贡献（DC）体系替代确定收益（DB）的PAYG体系。个人帐户的总贡献为13.5%的平均工资以及2.5%由政府的社会保障局（IMSS）管理的残疾与人寿保险。新体系的优点是：通过限制每年最多转换一次基金管理商降低了管理成本；允许管理商操作多个基金；没有最低基金收益率的规定。其缺点为：禁止基金投资外国证券；IMSS是唯一的残疾和人寿保险提供者；IMSS可以操作一项基金管理；存在最低退休金保障；住房子帐户提供的收益过低；存在对市场份额的限制；新系统依然存在一些转换问题。

引起这场改革的一些因素有二。第一，旧有的IVCM－IMSS体系由于寿命增加、人口增长、健康开支以及日益增加的收益水平却没有相应增加贡献水平使得墨西哥旧有的PAYG体系财政上难以维持。第二，墨西哥经济面临严重的短期储蓄和长期储蓄的短缺问题；并且，在过去的几年中，国内储蓄率一直在下降。

墨西哥的这场改革基本上是用一个强制性确定贡献的完全基金型（FF）体系下的个人帐户及政府的最低退休金保证来替代旧有的PAYG体系，而成功的改革要求改进和加强退休储蓄系统（SAR）下的个人资本完全基金型组合。这包括完善与发展退休金管理的透明机制以激励所有参与者；完善与发展清晰的基金管理和投资的管制与监督程序；与其他社会保障收益实现清晰的分离；设计充分的转型机制以及建立贡献和收益的紧密关系。

墨西哥的退休金体制改革对劳动市场的动态、国内储蓄率以及资本市场的发展、投资与产出的增长有着重要的影响。这些因素将导致整体经济效率的改善并且增加墨西哥经济进入稳定增长阶段的可能性。这场改革将会对储蓄有显著重大的影响。十年后墨西哥个人帐户的累积平均将可以达到GDP的24％，二十年后的48％和三十年后的72％。这将会增加墨西哥支持长期投资项目的可能性并且能够促进金融部门的效率。

FF体系替代PAYG体系的结果是墨西哥政府面临支付现有退休人员的问题和尊重已经对老系统作出贡献的工人权益的问题。这一情况意味着政府开支应通过高税收、减小政府其他开支或印发新债券来筹措。这是因为现在的贡献已经直接指向个人帐户。墨西哥转型老年保障系统与拉美国家的类似改革相比，其财政成本相对较低。转型成本现值约为GDP的82.6%，低于智利和哥伦比亚的情况。这主要反映墨西哥的这场改革是在墨西哥人口仍然相对年青时启动的。