人地矛盾多,制度需改善

－陈锡文阐述现行土地政策症结并提出相应建议

在日前召开的“中国农村土地制度改革与农业绩效”国际研讨会上，长期从事农村经济和农业政策研究的国务院发展研究中心陈锡文研究员对于进一步完善农村土地制度、健全土地使用权流转市场等问题提出了自己的看法。

陈锡文认为，十几年来中国的土地政策内容基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但是在实施过程中面临来自两个方面的问题，一是政策本身不完善、有缺陷，在执行中有些难以贯彻落实；留下了漏洞和空子。另一方面政策难以完全执行，这不全是基层农村干部的问题，还有其它部门的问题。

陈锡文说，政策缺陷表现在4个方面，一是政策中强调明确集体土地所有权，但是到底属哪一级集体所有没有说清楚，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。在人民公社时期土地使用权的归属就比较复杂，60%在生产队(即现在的组)；40%在大队(村)一级。村、组在全国的差别很大，有些地方出现了村一级侵占组一级土地所有权的情况，造成了承包关系不稳定。同时，按全国人大常委会的规定，组一级不是一个独立的组织，土地发包权都在村一级，许多没有所有权的村一级组织出面发包土地，就造成了经济纠纷和财产问题。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没有说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。这不是土地政策带来的，而是集体经济组织制度造成的，所有农民都认为无论新婚嫁娶的本村人都天然具有分配土地的权利，造成了土地承包关系不断随人口变化做出调整，土地与人口的矛盾亟待解决。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，由于理论上的问题和政策上的漏洞，没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准的确定成了很大的问题。造成村里需要多少开支就向农民收取多少钱。农民交纳的费用往往与他们实际经营结果发生很大脱节，给农民造成过重负担。中国政府不断强调减轻农民负担，但到现在还没有解决的原因在于：对于农民承包土地到底交给集体多少费用没有明确规定。四是90年代以来农地转为非农地过程中的经济利益问题。90年代以来随着经济增长速度的提高，被占用的农地越来越多，农民承包的土地被占用之后，理所当然要得到补偿。甚至要解决他们的就业问题。能否处理好这个关系，关系到农村的稳定。但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征集土地后转包给土地开发商，从土地上获利的不是农民而是中间开发商。为什么不允许农民作为原有土地所有者自主的进入土地市场，按照土地市场价格来出卖土地使用权? 而这样造成土地增值部分与农民无关。农民认为如果征用土地为了公益性质，可以接受，但经营性的使用，则很不公平。

陈锡文还指出，在土地政策的执行过程中也存在三个问题：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，否则会影响农民对土地的投资，不利于防止土地规模细碎化。而从社会保障来看，土地是保证农民生活的主要条件，要不断调整。政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不清晰的法律语言使人们的理解不同，作法就产生分歧。第二，中央、省级部门下达给农村的各种社会、经济任务，对土地政策带来很多问题。要求农村办好学校、医疗卫生机构等，应该说有利于农村发展，但是在现在的财政状况下，政府对农村提出的需要资金的要求，往往得不到财政拨款。同时中央严格控制向农民收取各种费用，作为农村最基层的乡、村一级干部，既要完成任务，解决资金问题，又不能从农民口袋里掏钱，就利用手中的权力调整土地。高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部有时故意违反政策。原因有三，一是为了满足权力的要求，按中央政府规定，土地承包期为30年，全国人大常委会规定村长的任期是3年，如果这两条政策同时很好地执行的话，至少有8位村长在一个承包期内没有权力调整土地，许多村长对此有怨言，于是有的地方2—3年就调一次，后任村长又爱表示前任有许多错误，再把土地调回来，造成了土地承包关系不稳定，这关键在于30年承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自身的利益，通过土地调整过程为自己、亲朋牟取私利，至少也要让村一级组织成员在开支上松快一些；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完全实现。

最后，陈锡文认为土地成为农村矛盾的焦点，这只是表面现象，需要发掘更深层的矛盾，制定解决方案。

首先，需要配套政策的建立。人地关系的矛盾看起来是土地政策问题，但实际上与农村基层经济组织的矛盾相关联。由于集体经济组织与合作经济组织的差别，加入集体经济没有任何代价，加剧了人地矛盾。没有组织制度的创新，很难完善土地制度。

农村财税制度的矛盾。土地是最方便征税的，如果农村的一些费用没有着落往往会在土地上打主意。农民的税赋包括农业税。这在一定程度上是一种地产税，从80年代中期，随着生产结构的调整，国家征收农业特产税和牲畜屠宰税。农村基层就发生过不搞特产也要按土地面积缴税，猪头税变成人头税。因而没有完善健全的税收制度，就不可能把土地政策搞好；基层政府机构庞大，人员过多也无形中加大农民负担，因此要彻底进行农村基层组织改革。此外，要对村镇一级进行更严格的监管，采取行政办法约束基层干部过大的权力。

要强化和完善村干部民主选举制度，推行财务公开和帐务公开制度。与此同时进一步完善农村三项制度：土地承包制、农民负担、集体财务管理制度，这对完善土地制度及贯彻落实有很大帮助。

最后，中国人多地少的情况将在很长时期内难以改变，中央政府对此有极高关注。完善土地制度，建立健全土地使用权的流动市场。政府对此目标很明确，但这要经过很漫长的时间才能实现
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