中国的土地制度试验：已有的经验和下一步的考虑

农业部政策法规司司长杜鹰日前在由国务院发展研究中心农村部和北京大学中国经济研究中心主办的“中国农村土地制度改革与农业绩效”国际研讨会上，介绍了中国土地制度试验区创办十年来的经验和值得进一步思考和探索的问题。

杜鹰首先介绍了土地制度试验区的情况，中国的土地制度试验是从1987年开始的，涉及多个试验区，包括贵州省的湄潭、山东省的平度、苏南、广东省的南海、北京顺义县、湖南省的怀化地区和陕西省的延安地区。当时的目标是要解决两个问题，一个是怎样稳定农户的土地使用权，第二个问题是怎么防止土地的进一步细化，希望通过流转和集中，能够促进规模经济。1992年以后又增加了两个，一个是山地的建设，另一个是四荒地的拍卖。这几个试验区各有特点。

贵州省湄潭市率先实行“增人不增地，减人不减地”的办法。当时对农户进行调查的支持率是63%，1994年调查支持率上升到了68%，坚持到现在，这个办法已经通过贵州省人大立法在全省实行，而且被写进1993年的中央文件予以提倡。到目前为止，全国实施这一政策的情况不理想。湄潭最先开始利用土地使用权进行抵押贷款的试验，为此专门成立了湄潭县土地经营公司，但后来因为土地供应和需求都不足而流产了。

山东省平度市的试验主要是实行两田制，现在对两田制的非议很多，但对平度要另眼相看，1988年平度开始实行两田制的背景是当时粮价很低，农业的比较效益相当低，很多农民不要地或者抛荒。客观的条件是，第一，人均耕地2亩多，土地比较宽裕。第二，靠近青岛市，有利于农民向第二、 三产业转移，1987年调查有15%的农户希望转出一些土地，13%的农户少包地，2%的农户不要地了，实行两田制后全市共有11000个农户两田都不要了，占农户总数的3.8%，30000多农户只要口粮田，占9%，50000多农户少承包责任田，占16%，126000个农户土地经营规模有所扩大，占40%，劳均耕地从7.2亩扩大到10.3亩，两田制还是有成效的。

苏南的土地规模经营试验，基本动因是解决80年代后期出现的土地粗放经营问题。采取的形式是72%是家庭农场，26.6%是村办农场。在苏南实行机械化、半机械化的条件下，他们确定劳均经营1公顷土地作为土地适度规模经营指标。从1988—1994年，苏南的吴县、无锡县和常熟市土地规模经营单位由339个发展到3404个，土地规模经营面积从1000多公顷增加到18000公顷，平均规模5.2公顷，劳均经营2.1公顷。规模经营的土地面积从1988年的百分之一点几增加到1994年的27.8%，效果：劳动生产率提升明显，规模经营单位劳均产量稻谷23吨，是一般农户的28.5倍。土地产出率略有提升，亩产750公斤，比一般农户高4%；粮食生产率和劳均纯收入分别增加了3倍。要搞苏南式的规模经营，需要大量投入。苏南土地规模经营平均固定资产投入是每亩1000元，搞试验后新增的部分是580元，一般来说，村一级如果没有100万元以上的收入，搞不起规模经营。

南海市实行土地上的股份合作制，南海的经济和自然条件和苏南类似，但工业化和城市化进程使得土地被占用的情况更为严重，实行土地上的股份合作制主要是为了缓和这个矛盾。1992年开始试验，到现在96%的村庄都实行了土地股份合作制。作法是：一是将土地和集体所有的固定资产净值评估作价；二是按照每个劳动力的贡献和劳动年限和原来承包地的质量，将总股本量化到人；三是建立股东大会、董事会和监事会；四是把所有的土地规划成三个区域，一个是基本农田保护区，一个是经济开发区，一个是商业住宅区。南海全市这三个区域的面积分别是3万公顷、0.53万公顷和0.17 万公顷； 五是把土地重新拿来招标发包，促使原来农业劳动力向非农产业转移；最后是按股分红。1996年全市各村分红金额4亿元，人均578元，这种作法的实质是将农户已有的土地承包经营权实行二次分离，将承包权转化为股权，因为可以得到稳定的股息收入，很多农民放弃了土地使用权，集体再把使用权拿出来实行规模经营。这种设计相当巧妙。现在南海8000多农户，占农户总数的不到5%，经营着南海市16%的耕地。这样一来土地在联产承包之初的均分局面就被打破了。

怀化地区试验的主要是有林的山地，他们的作法是将过去的分户承包变为长期租赁制，租赁期一般是60年，经营成果集体和农户一九分成。这样5年来山区造林的速度比实行新政策前快了一倍。

延安实行四荒拍卖。过去是把小流域承包给农户，但农户心里不踏实。后来改为卖，价钱相当便宜，但产权关系不一样了，农民心里踏实也敢投资了，全地区有11万农户购买了26万多公顷的荒地，在山上投资5000多万元，比每年国家财政给延安革命老区各种补贴的总和还要多。

从延安、怀化这些地区的经验说明，政策的潜力是巨大的，还有生产力没有被释放出来。原因还是有些框框没有突破。这是第一点启示。第二点是中国土地制度的设计必须考虑到地区差别。不可能有一个统一的政策适用于东、中、西部不同地区的情况。第三点是对农民的想法迄今为止不敢说已经搞清楚了，各种各样的调查对同一个问题可以做出不同的答案来。第四点是土地制度的建设必须配套，需要其他方面的制度和它相配套。单独的土地制度试验的制度效率很难看得出来。

最后，就试验的经验和结果，杜鹰提出了中国土地制度安排与变迁中要考虑的七个问题。试验区还在准备启动下一轮的土地制度建设试验，在拟定方案过程中这几个问题需要澄清。

第一，在东亚小块土地上，地权对农户经济行为的影响，是不是有一种特殊性? 地权问题的重要性是勿庸置疑的，但如果没有粮食流通体制改革和农业税费制度改革相配套，土地制度改革必将事倍功半。

第二，地权体系的研究不能仅限于集体和农户，还有国家，国家对地权干预的强烈使得在调查中一半以上的农户认为土地归国家所有，只有13%的农户正确地说土地的使用权是生产队的。这既在意料之外，又在情理之中，国家对农地的征用，国家对农产品规定的一些限制性政策，国家各部门搜刮农民的行为都构成农民认为土地不是集体的。所以首先有一个界定国家权利的问题，然后才有所有权主体的问题，第三个才是使用权。

第三，承包期限是不是越长越好? 调查结果，农户的基本态度是要不就给他们永久使用权，要不承包期就限定在15年以下。农民没有这种记忆，不能想像20年、30年以至100年村干部不会动他的地。问题是怎么限制社区和干部的行为。因为他有足够的理由在承包期里去动用你的地而让你无话可说。

第四，在承包期内，到底实行“生不增、死不减”的政策，还是实行“大稳定，小调整”的政策。什么叫“大稳定，小调整”，会不会变成“大调整”? 没有一个精确的数量界限。所以在“生不增、死不减”上做文章可能是政策制订的基点。调查表明，只要有相应的配套措施，农户对“生不增、死不减”的支持率会大幅上升。

第五，农地转成非农用地的增值收益分配问题，对这个问题有不同看法。必须区分征地的用途。如果是公益用地，可以征地，但要有足够的补偿；如果是商业用地，根本谈不上征地，应该是买地。因为土地是集体所有的。

第六，税费问题，中国的农业税实际税率非常低，大概2%，而税外负担，各种收费多得不得了。前者是税，国家该拿的，为什么不拿够? 收费是不该拿的，为什么乱拿? 显然体制不合理，这个问题不解决，所有权、使用权都无法得到实现。所以农业税费改革势在必行。

第七，所有的土地政策设计，最终要落实到操作，落实到农民能够接受。现在的问题是有哪些事情国家必须管，哪些事情国家不要管，让农民通过协商去做自己的制度安排。现在有一个问题：一个统一的政策运行下去后很难落到实处甚至在更多的情况下它们变形了。这有政策制订的问题，我们想像的美好的愿望的东西，不一定能够被农民接受，但如果在国家的大框架下，适当地让他们自己来安排他们的生活，是否会更好一些，这涉及到怎么推进中国的农地建设的策略问题。