美国西部公共水利建设的政治经济学

美国扬百翰大学加德纳（B. Delworth Gardner）教授是国际著名的水资源经济学家。他应北京大学中国经济研究中心之邀，于三月十二日在北京大学朗润园致福轩对美国西部水利工程建设和灌溉用水定价中的政治经济学问题作了精彩的回顾和分析。

一 美国水法的演变

在西奥多?罗斯福执政之前，美国水法只是英国水资源管理习惯法的翻版，大体经历了两次演变：殖民时期的河岸法则(Riparian Doctrine)和十九世纪后期采用的优先占用法则(Prior Appropriation Doctrine)。

所谓的河岸法则是说，如果人们碰巧住在水边，就自然而然地拥有用水权，但是水权不得转让。随着灌溉农业在美国的发展，这一用水法则日益不合时宜，因为远离水源的农田需要引水才能灌溉。

在十九世纪下半叶人口西进时期，美国西部各州逐渐形成了一套优先占用用水法则。其核心规则有三个：一是先占用者有优先使用权(First in time, first in right)。二是有益用途(Beneficial Use)，即水的使用不能损害别人的利益。三是不用就作废(Use it or lose it)，即水权不可保留一段时间以后再使用。用水权的次序的认定是各州政府的责任。这种规则有两个好处：一是产权有所保障；二是促成了水权交易市场的形成。拥有先用权者可以向后用权者出售用水权，从而实现水利资源从边际收益低的使用者向边际收益高的使用者的重新配置，经济效率得以提高。这时许多互助性的灌溉公司应运而生。它们向需要灌溉的农户发行股票，运用这些筹集到的资金购买引水权和建造引水工程。这时虽然水资源的产权的分配由各州执行，但是由于水交易市场可以跨州运行，由此并不防碍州际引水工程的进行。

二 联邦政府的介入

　

联邦政府大规模介入西部水利工程的建造和管理始于1902西奥多?罗斯福当政时国会通过的《开垦法》，该法授权联邦政府出资在西部兴修水利工程。当时西部土地贫瘠，人口稀少，如果没有灌溉则农业得不到发展。西部新兴各州出于自身利益强烈要求联邦政府资助，而东部各州也没有特别在乎，因为加强西部的经济实力可以更好地抵御南、北方邻国的觊觎，而且联邦政府承诺每在西部建一个水利工程之前就先在东部建一个。从此，联邦政府开始一个又一个地修建大型水利项目。

美国联邦政府介入水利本来就是政治而不是经济决策。更重要的是此举打开了地方利益集团左右水利资金投向的大门。通过游说，他们得到了大量用水补贴，而且得以使本来不该修建的水利工程被大量地建设。政府把这些水利建设描绘为利国利民之举，并利用政治宣传从各种利益集团获取支持；一旦工程建成，便作为显赫的政绩加以标榜。工程的政治意义掩盖了经济合理性。

由于联邦政府补贴修建水利工程，民办的水利公司纷纷解体，因为有了政府的钱，谁还愿意自己出资修建呢？

　

　

　

三 水利工程：财富转移的手段

联邦水利工程建设之初，原则定得很清除：谁受益，谁出钱；农民以水费的形式归还。但是这个原则有两个大的问题。第一是要求只还本，不还息。由于水利工程多是投资大、工期长的项目，因此免还利息便等于巨大的财政补贴。第二个问题是如何确定谁是受益者。这些工程多是多用途的，包括洪灾控制、航运、灌溉、水电功能、娱乐等，将成本分离到各种用途便是不轻的工作，最终分到农业上的肯定是偏低的估计。那么，在成本分离以后，是不是该谁付的钱就付了呢？远不是这样。农场主们采取了能拖则拖的对策，或者说付不起，游说政府减免水费。

1934年，联邦垦荒局制定了一个新的灌溉水价原则：有能力支付原则(Ability-to-pay Principal)，即要求农场主支付农业总收入和除水费之外的成本之间的差额。这是个典型的政治游戏，而农民总是赢的：他们夸大种植成本，压缩经营收益，结果水费定得很低，水利修建、维修和运转费用绝大部分由联邦政府承担了。可是由于土地得到灌溉，产量上升，从而地租显著上升，地价有的高涨3－4倍，使土地的所有者获得了从天而降的一笔收入。

　

四 联邦水利工程的经济效益

　

据估计，兴建水利工程后每英亩英尺（深一英尺，面积为一英亩）的灌溉用水按流量计算的总成本为＄300－＄500（其中包含初期工程投资的利息费用、维修和管理费用），而灌溉水的价值（即水在市场上的价格或水在农业生产上的边际产值）从＄10到＄100不等，而农民们实际支付的费用从0到＄35不等。上述差额的经济含义是很明显的：

灌溉水的价值与农场主实际支付额的差别额转化为土地价值的升值。这部分土地价格的上涨归了农场主们。

由于这些好处，有可能受益的农场主成为推动水利工程建设的政治驱动力。

单位灌溉用水供给总成本与其所产生的价值间的差额谁也没有得到，是经济的净损失。巨大的浪费最终损害了纳税人利益，减少了社会财富。

　

　

五 水的需求弹性问题

工程的计划者们，包括水利工程师通常犯的一个错误便是忽视合理定价对水资源保护的重要性。他们假定水的需求是无弹性的，即提高水价不会带来用水的减少。事实不是这样的。在短期内，水价每涨10％，用水会减少1％~ 2.5％，长期则为10％甚至更高。水价提高可以通过三个方面影响用水量。一是更值得采用新的灌溉技术提高灌溉效率（注：灌溉效率定义为以实验手段测算的作物对水的实际利用量除以水的施用量）。一般来说，喷灌的效率为80％，滴灌的效率为90～95％，而漫灌的效率仅为50～60％或者更低。二是加强对灌溉的管理，减少灌溉中不必要的浪费。三是，水价影响农民对作物的选择，水价提高使农民更倾向于种植用水少的作物。

编者按：水利工程建设在中国似乎方兴未艾。我们也面临着水利工程负亏运营、工程用水定价难以到位、工程建设隐藏政治交易等问题，美国的教训值得深思。

　

六 问与答

　

问：中国北方的地下水位不断降低，地表水的断流期也越来越长，有什么解决办法？

答：这是一个典型的公共资源被滥用的例子。由于灌溉水的产权属于公众所有，谁都可以任意抽取，而不去考虑后果。在美国，除了两个州以外，政府都对抽取地下水进行管制，而这两个州（加州和德克萨斯州）也正是地下水位最低的。为解决这个问题，应该测量灌溉用水量，提高水价。虽然这种管制不易执行，但是这是唯一的解决办法。

问：中国农业的生产成本已经很高，如果将水提价势必进一步提高生产成本，农民负担不起怎么办？

答：价格在市场经济中起到两个作用：一是表明资源的相对稀缺；二是财富的分配。人们经常用扭曲价格的方式使某些群体受益，其实另一种办法更好，即提高水价以体现水的真正的稀缺程度，再将多收的钱还给农民。这样既不增加农民负担，又使水的使用效率增加。

问：罗斯福在30年代兴建的公共水利工程项目，通常被人们认为是使美国摆脱大萧条的有效工具。您如何看待这个说法？您如何看待中国近来为刺激经济增长而计划兴建的大型基本建设项目？

答：我认为如果有一个好的项目同时能够提供就业是件好事，但是关键在于这要是好项目。如何判断？应该把很多可能的项目按照收益率排队，再选择收益率高的项目。由政府投资兴建基础设施的一个弊端是，官员们往往优先选择庞大的、引人注目的政治收益高的项目，而不注意比较经济收益的大小。美国很多西部水利工程项目效益很低，若不兴建这些项目，而是兴建其它效益高的项目，美国可以比现在更富有。中国本来就不是一个富有的国家，我希望中国政府在决定一个项目之前能够先把各种可能的投资项目按投资收益率高低排队，然后选投资效益高的项目去做。