陈小洪、范保群：中国钢铁去产能政策的效果、主要问题和改进建议

背景介绍：2019年9月27日，国研中心原企业研究所所长陈小洪研究员在北京大学国家发展研究院主办，《中国经济学人》协办的“产能过剩、国企改革与竞争中立”国际学术研讨会上做了《钢铁产业政策:内容、效果、形成机制及改进建议—以淘汰过剩和环境政策为重点》的报告。报告为陈小洪研究员和范保群研究员合作，以本世纪以来钢铁业快速发展动因和钢铁业产业政策说明为基础，重点讨论分析2013年以后钢铁淘汰过剩产能政策和环境政策的有关情况、效果和问题。报告认为钢铁业淘汰过剩产能和环保水平提升成果显著，同时存在一些问题。报告对几个有争论的问题谈了看法：中国钢铁产能过剩有结构性问题，应该区别产业成长型的结构过剩与需求长期下降的结构性过剩，目前的中国和1970年代的日本类似，是产业成长型的结构过剩；政策对各类企业是一视同仁的，重要标志是本世纪以来发展快的是民营钢企，但规模淘汰确实容易引起政策不公平的批评；利用产品出口价和国内市场价比较表明，民企为主的中国钢铁业没有“过剩导致出口低价倾销”问题；“小并大”减量置换政策可以减少提高规模淘汰标准刺激产能增加的副作用，但仍然存在机制未理顺和技术措施减小政策作用及监管成本等问题。报告建议通过深化国企改革、环保提标和超低排放改造、取消或者至少弹性提高规模淘汰标准等办法，提高钢铁治污减排水平，利用市场机制减少产能的结构性过剩。

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一、本世纪以来中国钢铁业的快速发展主要动因是市场

本世纪以来中国钢铁工业经历了先快速发展，然后转为波动中低速成长。1978年中国产钢3178万吨，后增长逐步加快，2013年后出现减速，到2018年达到9.3亿吨。年均增速1978年至2018年是8.8%，2000年到2018年是11.6%，2013年到2018年为3.6%。中国钢铁业的发展存在多种动因，其中市场因素最为重要——市场大、增长快，不仅有利于实现规模经济，而且有利于多家企业都能实现规模经济；除此之处，产业链特别是基础设施和装备产业条件、产业政策的积极作用、市场化改革、发展民营经济、国企改革等都较好地推动了中国钢铁业的发展。

二、钢铁业政策发展和2013年后的淘汰产能与减排政策

1978年以后中国钢铁业发展和产业政策的形成与完善有关。1978年至1992年产业政策是计划性的——包括引进技术和技术改造、设备国产化、进口外矿和海外合作开矿及改进基础设施条件等。1992年至2002年初步形成市场经济体制下的产业政策——价格放开、支持民间投资，并开始重视环境。例如，1996年中国出台了钢铁污染物排放标准，上世纪90年代后期开始实行按规模淘汰落后设备。2003年以后进一步强调市场经济体制下的产业政策：政策对象不再区分国企和民企；重在支持、引导和规范钢铁产业发展；在节能环保领域不断提高标准及其规制水平；继续改进基础设施和产业配套支持（包括设备国产化）。主要政策目标是产业结构调整与升级，政策内容涉及控制产能增长、提高设备技术水平、节能减排、技术创新、技术改造、淘汰落后及市场秩序等方面。控制产能过快增长和治污减排始终是2003年后产业政策的重点。

2013年后钢铁产业政策的主题虽未变，但政策重点有所变化——更加注重淘汰过剩产能和提升环保水平。2013年9月国务院发布《大气污染防治计划》（简称《大气十条》），提出了大气污染防治十条措施，首次将淘汰过剩产能作为措施之一。不久国务院又出台了化解钢铁过剩产能政策。淘汰过剩产能的政策包括按技术标准和压减产能数量目标制定的从国家到省、市、县及企业的淘汰计划。环境政策的突出变化，更严格的监管，包括修改环境法、从地方上收国控空气环境质量监测点管理权责；提高钢铁，特别是烧结环节的排放标准。2012年出台的更严格钢铁环保新标准从2015年起全面实施，2019年开始推进超低排放改造，钢铁业污染最严重的烧结环节主要污染物排放指标都有数量级的提升。

三、淘汰过剩产能和减排政策的效果

政策出台及其实施已取得积极效果。控制及淘汰产能效果明显，2014年至2018年的5年间淘汰钢产能1.6亿多吨，钢铁产能利用率从2014年的71.3%上升到2018年的79.5%;行业规模结构升级明显，例如河北省1000立方米以上高炉，2016年占比是60%，到2017年底已达80%以上；行业经济效益明显改善，2015年全行业亏损，2018年全行业利润4704亿元；空气质量明显改善，以钢产量占全国9.8%的唐山市为例，空气质量2015年以后持续改善，2018年与2013年相比，主要污染物烟气排放指标减少40%以上。中国工程院对《大气十条》政策的中期评估则认为空气质量改善和主要污染物指标下降最重要的原因是钢铁和电力企业技术改造与升级。

成果显著的主要原因是淘汰过剩产能提高了产能利用率、淘汰产能和取缔地条钢以及秋冬季停产限产等影响市场供求预期推动了利润水平上升、依法依规严格监管发挥了重要作用和各界发展观念的转变。

四、对钢铁去产能政策的质疑和政策形成动因的初步分析

对钢铁去产能政策也存在不少质疑和批评，如认为规模淘汰标准的去产能政策是否主要支持了国企因而不公平的问题，简单按规模淘汰过剩是否是钢铁减排的合适政策等。在讨论这些问题之前，有必要首先理解有关政策的形成过程。参考环境政策制度能力构架模型（capacity building)及对政策演进脉络的梳理，我们认为2013年以来钢铁产业政策与其它政策结合突出了压减过剩产能和改进环境的政策重心，根本动因是中国需要解决钢铁业长期存在的结构（技术结构、企业结构、产业组织结构等）问题，是内外环境路径依赖多种因素影响的结果：基本结构条件（知识及信息、技术、经济）影响政策框架，其中信息及知识直接影响政策的前瞻性，共识背景及其变化和基本战略意图会从政治上影响政策决策。

针对存在的质疑和问题，相关政策也已经在动态调整。如为防止搞规模淘汰推高过剩产能，在环境敏感区实行“小并大”改造减量25%产能置换政策；在提高排放标准方面，今年开始实行超低排放改造标准，并明确了相应的推进进程等。

五、讨论及建议

有关对中国钢铁去产能政策的批评和质疑，也需要进一步去客观分析和判断。关于中国钢铁产能过剩的性质及原因，有人认为是结构性过剩，主要原因是政府干预。我们也认为中国钢铁产能过剩确实是结构性的，但需要将高速成长型的结构性过剩与需求减少型的结构性过剩区别开来。日本钢铁产能利用率1970-2000年的数据表明，1973年日本钢铁需求开始下降，但产能却一直持续上升，经历约20年时间其产能利用率才恢复正常。这种状况与中国相似，其结构性过剩都是高速成长型的。主要原因是此前需求快速增长刺激了大量的投资，是竞争使然。政府干预，如地方政府优惠政策和轻视环保做法降低了进入门槛，这当然也是引起过剩的原因，但不是主要原因。因为鼓励和轻视环保会影响企业成本、影响企业决策，但其影响远远小于市场需求对企业的正向激励和决策考量。

对提高规模淘汰标准引起产能过剩的批评，我们认为有道理，同时指出中国实行“小并大”改造减量25%产能置换政策能控制产能增加，尽管企业通过技术措施可能减少减量置换政策的限制。

对于中国钢铁产业淘汰产能及环保政策对民企政策不公平问题，我们进行了相应的分析。从政策上看，对国企民企是一视同仁的。从数据上看，民企钢产量所占比重持续增加多年后，在2017年出现了下降，但2018年又开始上升。我们认为政策上质疑不公平主要源于规模淘汰标准，民企规模小的设备较多，因此在淘汰力度大的2017年，民企规模小的设备就成了淘汰的重点；民企钢产量占比在2018年上升的主要原因是2018年开始重视城市钢厂搬迁，国企钢厂在城市多，产能受影响较大。

批评中国钢铁产能过剩导致低价倾销的说法，我们认为缺乏事实依据。根据两种钢材国内价和出口价的比较，中国企业并没有搞出口低价、国内高价的交叉补贴或者不正当竞争。根据2015年1季度到2019年2季度的每天价差计算平均价差，同种螺纹钢和热轧卷板国内市价，比离岸价加上增值税的模拟价（13%或17%）分别低4.7%和5.3%或者8.4%和9.0%。

针对问题与质疑，对于钢铁业去产能政策提出如下一些改进建议：一是加快国企改革步伐；二是对自身能力不够但有价值的地方国企，支持民企和社会资本参加进行资产及财务重组；三是按竞争中性、透明原则理顺政企关系，严格环境排放监管，科学推进超低排放改造；四是鼓励技术创新，让企业选择技术，提高企业节能环保水平；五是取消或者弹性执行规模淘汰标准。